Diversas são as formulações possíveis sobre a contribuição dos indivíduos e organizações da sociedade para a democracia. Poder-se-ia voltar à Antiguidade para discutir conceitos de comunidade cívica, ou ainda, à Modernidade, e discorrer sobre a criação e ampliação de direitos, mas parte-se aqui dos conceitos formulados e assegurados no último e atual séculos, relativos à democracia participativa, por autores internacionais como Arnstein, Archon Fung, Wright, Giddens, ou nacionais como L. Avritzer, L. Luchmann, M. Nobre, P. Jacobi, Serafim, Moroni, Gohn, cujas contribuições são descritas e comentadas e citadas adiante. Neste estudo optou-se por uma revisão da literatura principal sobre democracia participativa e das reflexões sobre análises empíricas relativas a espaços participativos, em detrimento da escolha de uma base teórica principal atrelada à democracia deliberativa, fonte teórica principal em que muitos dos autores aqui citados se baseiam. Uma contribuição posterior a ser realizada por um estudo complementar a este poderia resgatar a discussão trazida por essa base teórica da democracia deliberativa para uma análise mais profunda na dimensão macro
da questão democrática. Um estudo desse tipo poderia relacionar o caso empírico do Comitê, ora estudado, com aspectos básicos das teorias de democracia deliberativa, como propostas por autores como Cohen (1996); Bohman (2000); Gutmann e Thompson (2004); Benhabib (1996). Esses autores questionam a democracia representativa como única alternativa para busca de decisões coletivas, e defendem a justificação de decisões coletivas através de mecanismos de diálogos com a participação de cidadãos livre e equitativa dos cidadãos. Giddens aborda como um dos desafios da humanidade hoje, os paradoxos da democracia. Segundo ele, ao mesmo tempo em que o modelo democrático se dissemina pelo mundo, nas democracias mais maduras, que o resto do mundo copia, há uma desilusão com os processos democráticos, uma queda nos níveis de confiança nos processos democráticos. (GIDDENS, 2010, p. 81). Ele mesmo propõe uma resposta, dizendo que “o que se faz necessário nos países democráticos é um aprofundamento da própria democracia”. Ele chama esse movimento de “democratização da democracia”. E propõe que isso se dê tanto num nível acima da nação, ou seja, no nível transnacional, como num nível abaixo do da nação. Ele defende que “democratizar a democracia” significa promover uma descentralização efetiva do poder onde ele ainda está fortemente concentrado no nível nacional. (GIDDENS, 2010, pp. 84-85). Giddens identifica uma série de fenômenos políticos associados a esse novo desenho democrático, que incluem pressões por reformas constitucionais e promoção de mais transparência em assuntos políticos, participação das pessoas através de grupos e associações e promoção de cultura cívica. Giddens propõe que uma sociedade mais aberta e democrática não pode ser erigida de cima para baixo, mas deve ser construída a partir da base. Para isso, reforça o papel da sociedade civil na restauração da cultura cívica e na democratização da democracia. (GIDDENS, 2010, pp. 84-87).
Ao se percorrer a análise de Giddens da complexidade da globalização e seu consequente impacto sobre a democracia, percebe-se claramente um reconhecimento de que a “democratização da democracia” dependerá da descentralização da gestão pública associada ao fortalecimento da sociedade civil. Essa leitura encaixa-se na visão que se procura demonstrar neste estudo ao se analisar os potenciais da gestão participativa dos desafios associados às mudanças climáticas nos níveis de governos subnacionais, pois esses movimentos podem ser interpretados como resultado da descentralização da gestão pública
associado ao “empoderamento120
Esta questão está inserida em seu aspecto macro, dentro dos debates sobre democracia, termo de significado bastante complexo e fluido. O autor Marcos Nobre, professor de Filosofia da Unicamp e pesquisador do Cebrap, tem se dedicado a refletir sobre democracia, e explica que a disputa em torno do sentido da “democracia” é bastante aguda. Esclarece que o debate hoje se dá em pelo menos duas grandes arenas, uma ligada a macroestruturas, definidoras do quadro institucional mais abrangente de um regime democrático. Esse aspecto macro incluiria o debate sobre os aspectos de um regime democrático relacionados a eleições periódicas e livres, separação de poderes, regime de governo, respeito a direitos e garantias individuais, dentre outros. Uma segunda arena de discussão, cuja circunscrição mesma ele lembra, já é objeto de debate, estaria relacionada à criação de novos espaços de participação e deliberação que desafiam as macroestruturas de um regime democrático, seja por desafiar sua capacidade de dar guarida a essas novas formas de participação, como por colocar em xeque a lógica mesma do arranjo macroestrutural em vigor. (NOBRE, 2004, p. 21-22). Este estudo situa-se no âmbito do debate desta segunda arena, mas não se propõe a discutir seus aspectos estruturantes, nem questionar a tensão entre as duas arenas, temas objeto de grande reflexão acadêmica.
” da sociedade civil, que é convidada a participar na formulação de políticas e na sua implementação.
Marcos Nobre escolhe cinco modelos teóricos da democracia que lhe parecem constituir pontos de referência do debate contemporâneo na matéria. (NOBRE, 2004, p. 31-35). Sua visão é explicitada aqui com a finalidade de se construir a ponte entre a questão da participação dentro do contexto maior da discussão sobre democracia.
Segundo ele há cinco modelos teóricos sobre democracia. O primeiro é conhecido como “competitivo elitista” ou simplesmente “elitista”, cujo autor tido como paradigmático é Joseph Schumpeter, para quem a democracia é a luta entre líderes políticos rivais, pertencentes a partidos e disputando o direito de governar. Marcos Nobre destaca que esse modelo apenas prevê a participação integral de membros de elites políticas nos partidos e nos cargos públicos, e que o papel do cidadão comum é diminuído, e visto, muitas vezes, como
120 Empoderamento é um anglicismo muito comum na literatura e linguagem dos movimentos sociais no país.
Deriva da palavra ´empowerment’ do inglês e reflete uma combinação de conceitos, que incluem a idéia de tornar as pessoas mais capazes para exercerem o poder, mais aptas para se organizarem em prol da defesa de seus direitos e interesses e para a ação coletiva.
uma indesejável violação do processo de decisão pública regular. O segundo modelo destacado por M. Nobre é o “pluralista”, que nasce de uma crítica ao modelo “elitista”, e tem como autor paradigmático Robert Dahl. Na concepção pluralista o poder é arranjado de maneira não-hierárquica e competitiva, mas é parte de um processo infindável de barganha, entre inúmeros grupos representando diversos interesses, que podem ser estruturados em torno de clivagens econômicas ou culturais particulares. Esses pressupostos permitem ao modelo garantir competição entre grupos de interesses, com proteção de minorias e direitos de participação, gerando uma concepção de poder mais larga que a do modelo elitista. O terceiro modelo é chamado de “legal”, é assumidamente normativo, e tem nas figuras de Friedrich Hayek e Robert Nozik, fortes referências. Inclui uma radical defesa do Estado mínimo, do laisser-faire, como valores da vida social, onde a intervenção estatal só tem razão de ser se fomentar a perseguição dos objetivos dos indivíduos, e deve ser limitada pela ideia do Estado de Direito. Nessa visão, a democracia não é vista como um fim em si mesmo, mas como um meio, um instrumento útil para salvaguardar o mais alto fim político: a liberdade (segundo David Held). O quarto e o quinto modelos interessam mais particularmente a este estudo, e estão descritos a seguir. (NOBRE, 2004, p. 31-35).
O quarto modelo, identificado por M. Nobre como “participativo”, é analisado por ele seguindo a referência de David Held, Carole Pateman, Nikos Poulantzas e C.B. Macpherson, corrente da “nova esquerda”, herdeira dos movimentos da década de 1960, que se contrapõe ao modelo “legal”. Eles partem da intuição original de Marx de que o mercado capitalista cristaliza desigualdades anteriormente produzidas, a mais importante dentre elas, aquela entre os detentores dos meios de produção e aqueles obrigados a vender sua força de trabalho. Para essa corrente é fundamental superar não apenas as desigualdades materiais que impedem a efetiva realização das liberdades apenas prometidas pelo direito sob o capitalismo, mas também os déficits de formação política da opinião e da vontade que daí resultam, o que significa ampliar a participação nos processos decisórios. Para essa linha, as instituições representativas e o próprio governo devem ser entendidos como meros meios de realização da vontade dos cidadãos e jamais como instituições democráticas por excelência. Não aceitam uma divisão rígida entre Estado e sociedade civil, seguindo Rousseau, que enfatiza a necessária identidade entre governantes e governados, resultado de um único contrato social, que institui um único corpo político. (NOBRE, 2004, p. 33-34).
O quinto modelo apresentado por Nobre, é representado pelos democratas deliberativos, fortemente influenciados por Jurgen Habermas, e tem como referenciais os autores Bernard Manin, Joshua Cohen e Seyla Benhabib. Nesse modelo o exercício do poder político coletivo é baseado na argumentação pública de liberdade entre iguais. O cerne do modelo é o respeito ao critério essencial da legitimidade dos processos democráticos, que depende do respeito a procedimentos imparciais de deliberação. O modelo baseia-se na premissa de que as normas válidas são aquelas que são aceitas por todos aqueles afetados por suas consequências, que são geradas a partir de um processo de deliberação. E esse processo de deliberação tem que estar regulado pelos seguintes critérios: normas de igualdade e simetria; todos podem falar e questionar; todos podem questionar os tópicos fixados no diálogo; todos podem introduzir argumentos reflexivos sobre regras de procedimento discursivo e como serão aplicadas ou conduzidas. Ou seja, não há regras que limitem a conversação e a identidade de participantes. Todos podem participar desde que justifiquem que são afetados de modo relevante pela norma proposta em questão. (NOBRE, 2004, p. 34-35).
Segundo Nobre, a deliberação e a participação devem encontrar seu lugar no Estado Democrático de Direito, e, para tanto, será necessário aceitar um jogo, de um lado, de espaços públicos autônomos e as novas formas de institucionalidade que a projetam, e, de outro, macroestruturas definidoras do regime democrático, que serão mais testadas em seus limites e configurações presentes. Não considera que exista um livre jogo entre os dois polos, mas que acontece uma disputa política que só mostrará avanços emancipatórios se puder afastar em cada conflito concreto o jugo determinante do dinheiro e do poder administrativo. (NOBRE, 2004, p. 37).
Não se procura aqui discutir os limites, conflitos ou desafios que aproximam ou afastam a democracia participativa da democracia representativa dentro das teorias democráticas. Há muitos autores que enfrentam esse debate, como breve elucidação apresentada anteriormente. O objetivo deste estudo não está em contribuir para esse aspecto mais amplo dos desafios teóricos em nível macro em torno do tema da democracia, mas em analisar limites concretos de um dos tipos de mecanismos existentes nos modelos de democracia participativa a partir da análise do Comitê.
Outra conceituação que ajuda a localizar a experiência do Comitê de São Paulo dentro do debate maior sobre democracia é proposta por Ligia Luchmann. Para ela a democracia deliberativa é considerada como um modelo ou ideal de justificação do exercício do poder político pautado no debate público entre cidadãos livres e em condições iguais de participação, advogando a legitimidade das decisões políticas a partir de processos de discussão que, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e da justiça social, conferem um reordenamento na lógica de poder político tradicional. (LUCHMANN, 2002).
Luchmann considera ainda que “a democracia deliberativa constitui-se como um modelo ou processo de deliberação política caracterizado por um conjunto de pressupostos teórico- normativos que incorporam a participação da sociedade civil na regulação da vida coletiva.” Em sua visão, o conceito baseia-se na ideia de que a legitimidade das decisões e ações políticas deriva da deliberação pública de coletividades de cidadãos livres e iguais”. Em sua visão, esse modelo é uma alternativa crítica às teorias “realistas” da democracia que, a exemplo do “elitismo democrático”, enfatizam o caráter privado e instrumental da política. (LUCHMANN, 2002).
A discussão ora proposta pretende identificar se o Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia pode ser reconhecido como um exercício de democracia participativa, e ainda, se ele pode ser instrumento para uma implementação eficaz da legislação de clima no município de São Paulo. Para tanto, procura-se identificar se o Comitê foi estabelecido com os elementos estruturantes para permitir um debate público inclusivo, plural e igual, elementos fundamentais para garantir o alcance participativo almejado em espaços de consulta e deliberação pública, conforme colhido nos depoimentos dos autores aqui citados. Pode-se acrescentar aqui o argumento de Maria da Gloria Gohn, dentro da discussão sobre democracia participativa, de que a participação cidadã está lastreada na universalização dos direitos e na ampliação do conceito de cidadania para além da dimensão jurídica, no contexto de uma nova compreensão sobre o papel do Estado, ligado ao campo da ética. Ela considera que a temática da participação requalificou-se, no período posterior à adoção da Constituição de 1988, passando a relacionar-se ao aprofundamento da democracia e que os novos espaços de participação criados nesse período não estavam lastreados em estruturas físicas, mas em relações sociais novas, que se colocam entre o público e o privado, originando o público não- estatal. Para ela, participação comunitária e participação popular tornaram-se coisa do
passado, e cederam lugar a novas denominações, participação cidadã e participação social. E, considera ainda que o aprofundamento da democracia passou a exigir a construção da democracia participativa, visando a distribuição dos recursos nos quais as prioridades sejam as necessidades sociais e não os cálculos econômicos do mercado. Com isso, considera que o olhar muda, e que os valores que balizam o planejamento e as práticas democráticas também, partindo-se da lógica da inclusão social, da promoção de direitos dos que não têm acesso aos direitos fundamentais e ao mercado, para uma vida digna. Segundo ela, nesse contexto, a participação tem que se dar de forma qualitativa, e não apenas quantitativa, alcançando segmentos relevantes, representativos das carências socioeconômicas e das demandas sociais. Gohn estudou a esfera pública local e constatou que o novo padrão de relação entre Estado e Sociedade criou novas formas de contrato social, ampliando a esfera social pública. Ela utilizou os conselhos municipais como objeto de análise, pois considerou que a dinâmica nesses conselhos fortalece os espaços de representação da sociedade civil e passa a exigir que os próprios espaços de gestão das políticas públicas fossem ampliados, com a inclusão de novos sujeitos. (GOHN, 2004).
Este debate cabe também na ótica proposta por Archon Fung, professor da JFK School of Government, da Universidade de Harvard, ao avaliar esferas públicas que denomina de “minipúblicos”, consideradas por ele como esferas públicas aperfeiçoadas, que reúnem cidadãos e organizações em deliberações públicas organizadas de maneira autoconsciente. Fung considera que a experiência dos minipúblicos consiste num dos esforços mais promissores para o engajamento cívico e a deliberação pública na política contemporânea. Ele analisa alguns “minipúblicos” em artigo publicado no livro “Participação e Deliberação”, organizado pelo CEBRAP, junto com o “Institute of Development Studies – IDS” da Universidade de Sussex, e pelo centro de pesquisa “Development Research Centre on Citizenship, Participation and Accountability” do IDS, sob o título “Receitas para esferas públicas: oito desenhos institucionais e suas conseqüências”. Ele reconhece que esse tipo de desenho deliberativo oferece alguns ganhos, e destaca suas vantagens, como: anteciparem as preocupações centrais das visões em disputa; a educação política; a solidariedade social; a crítica política; ou o controle popular. Ainda reconhece outra contribuição democrática desses “minipúblicos” no campo da “accountability” pública, justiça social, governança efetiva e mobilização popular. Ao criar-se minipúblicos que reúnem cidadãos e mandatários para deliberar sobre algum importante interesse público, Fung entende que ocorre uma contribuição para o projeto democrático de revigoramento de toda a esfera pública não apenas
modelando o ideal, mas também aprimorando a qualidade da participação e da deliberação em áreas significativas da vida pública. (FUNG, 2004, p.173-174)
Existe uma percepção de parte dos movimentos sociais na América Latina de que a criação de espaços de participação e mecanismos de democracia direta nos últimos vinte anos é resultado da luta e da pressão sistemática de movimentos sociais, ONGs, partidos políticos, acadêmicos, cidadãos e agentes da administração pública orientados por um objetivo de transformação da sociedade, para dar “vez e voz” aos setores tradicionalmente marginalizados social, cultural, econômica e politicamente. Um seminário promovido pelo Instituto Polis, INESC e ABONG, com apoio da NOVIB e OXFAM INTERNACIONAL, em novembro de 2008, reuniu mais de sessenta representantes de redes e organizações da sociedade civil brasileira e latino- americana para promover reflexão sobre os processos de construção de novas institucionalidades democráticas na América Latina. Os resultados desse debate permitem compreender a visão de segmentos ativos na reflexão sobre experimentações democráticas e sobre o sentido da democracia participativa. Na apresentação do documento que publicou os resultados do encontro, consta o reconhecimento de que “a criação de mecanismos e espaços de participação e democracia direta não é um fim em si mesma, é parte de uma transformação mais profunda que transcende a institucionalidade do Estado”. Continuam, afirmando que “deve vir acompanhada do debate político amplo, da inclusão de sujeitos diversos, da ampliação e garantia de direitos, da autonomia da sociedade civil”. Ressaltam a importância da reflexão sobre as novas institucionalidades democráticas e os desafios para a sociedade civil latino-americanas sob o ponto de vista da construção de uma cultura política mais democrática, da redução das desigualdades, das relações entre novas institucionalidades e a democracia representativa, da criação de mecanismos de transparência e controle do orçamento público e políticas econômicas, para além das sociais. (SERAFIM; MORONI , 2009, p. 13-14). O debate promovido no seminário buscava analisar situações como a da nova constituição equatoriana de 2008, que ampliou espaços de participação cidadã, ou da constituição boliviana de 2009, que ampliou direitos dos cidadãos com nova organização territorial e política e mais mecanismos de participação social, ou ainda, da lei Mexicana de acesso à informação pública de 2002. Outros casos do Peru, Venezuela e Mercosul são analisados, sob a ótica da participação pública. A posição brasileira analisada no seminário destacou a importância da participação da sociedade através de mecanismos de democracia participativa criados na década de 1990 e posteriormente, com o impulso pró-participação dado pela Constituição de 1988, consubstanciados nos mecanismos dos conselhos gestores de
políticas públicas, as conferências temáticas, o orçamento participativo e os planos diretores participativos. O balanço apresentado em texto provocativo do debate, elaborado por Ana Claudia C. Teixeira, José Antonio Moroni e Vanessa Marx, sobre a situação no Brasil, começa por identificar como um dos objetivos centrais da criação desses espaços participativos a ampliação da representação característica da democracia formal, para integrar na cena pública um novo conjunto de representantes da sociedade, reconhecendo que a sociedade civil brasileira está cada vez mais plural e muitos setores têm manifestado interesse em participar nos espaços públicos abertos a tanto. Concluem dizendo que um grande desafio é articular a arquitetura política e institucional de democracia representativa com a democracia participativa, para que o sistema representativo possa ser fortalecido e tensionado pela inclusão de mecanismos de participação. (TEIXEIRA; MORONI; MARX, in SERAFIM; MORONI , 2009, p. 93-97).
Como demonstrado, a ideia de participação pública é estimulada por razões diferentes. Se avaliarmos os motivos para a participação destacados no discurso político de esquerda, salienta-se o papel de expansão da esfera pública (CALHOUN, 1993), ou de incremento do poder dos cidadãos, já denominado por alguns como “empoderamento” (ARNSTEIN, 1969) e aprofundamento da democracia (FUNG; WRIGHT, 2001).
Dentre os fatores impulsionadores da participação pública, constam a demanda por aumento do poder e acesso do cidadão à esfera política, busca de maior eficácia e eficiência em processos associados à globalização e a complexidade crescente e diferenciação das sociedades dos países desenvolvidos. Ainda, no campo da gestão de recursos naturais, tem sido visto como uma forma de garantir a efetividade das normas e eficácia das instituições. Na Europa, os argumentos de desenho institucional efetivo, bem como a da legitimidade