Dentre as dificuldades para implementação de políticas públicas em matéria climática no nível subnacional levantadas pelos autores identificados ao longo deste estudo, merecem destaque algumas situações em particular.
Uma situação recorrente é o reconhecimento de falta de competência legal dos governos subnacionais para formularem e aprovarem políticas públicas em alguns temas, de competência exclusiva de outros níveis de governo, como costumam ser os temas de energia, transporte e mudanças climáticas.
O estímulo do governo federal para a adoção de políticas subnacionais se fez presente em algumas situações na forma de subsídios e investimentos financeiros, como é o caso do Japão e Suécia. O estímulo no caso do Japão incluiu até a formulação de premiação das cidades com melhor modelo de gestão sustentável, com metas arrojadas de redução de emissões de GEE. No caso do Japão, são variados os fatores de insucesso de implementação de políticas públicas de clima no nível local, segundo Sugiyama e Takeuchi (2008). Começa pela falta de conexão e vínculo com o sistema nacional de metas e redução de emissões. Não há ação coordenada entre esses níveis de governo, o que poderia otimizar e maximizar resultados. Outra questão é a falta de coordenação e foco nos diversos tipos de GEE, que recebem tratamento díspares nas diferentes cidades, o que poderia ser melhor tratado se houvesse algum método e ação orientadores comuns. As metodologias de cálculo de emissões e de redução de emissões não são compatíveis, e as comparações ou cooperação ficam prejudicadas por causa disso. Os métodos de verificação e controle do cumprimento dos planos também são diferenciados, não permitindo comparação e ação conjunta. As bases de cálculo e cenários desenhados são muito diferentes. Não usam os mesmos métodos de formulação, o que gera expectativas diferenciadas em termos de urgência de ação. Os inventários que orientam os planos de ação muitas vezes encontram-se desatualizados, prejudicando ação efetiva, e cálculo de avanços ou retrocessos e comparações. Uma conclusão relevante dos autores é de que no caso dos governos subnacionais o insucesso de
muitos planos de ação pode estar atrelado à falta de disseminação de informação adequada e de engajamento dos atores relevantes na formulação e monitoramento da implementação dos planos.(SUGIYAMA; TAKEUCHI, 2008, p. 433-438)
Na Suécia trabalhou-se muito a disseminação de informação como ponto fundamental para o sucesso na implementação de políticas subnacionais de clima. A cidade de Malmo, terceira maior do país, criou um fórum climático, para reunir atores de diferentes segmentos, para incremento das estratégias de disseminação de informação acerca do desafio climático. Esses fatores foram considerados por Granberg & Elander (2007) como fundamentais para a implementação de políticas de clima no nível subnacional (GRANBERG, M. & ELANDER,2007, p. 543).
No estudo sobre efetividade das políticas de clima subnacionais na Noruega conduzido por Aall, Groven e Lindseth (2007), destacam a participação pública no processo de planejamento como fundamental, e sua ausência, como comprometedora de sucesso. Chamam atenção para o nível de ambição das políticas formuladas, indicando que a falta de definição de metas de redução de emissões concretas, pode ser fator inibidor de êxito também. Outro aspecto relevante destacado é o caráter simbólico dado pelos governantes a essas políticas, fazendo uso político de um instrumento, que não necessariamente se traduzirá em ações concretas. Eles destacam como relevante o envolvimento dos governos nacionais em articulação com os governos subnacionais para garantir sucesso de implementação das políticas (AALL, C.; GROEN, K.; LINDSETH, 2007, p. 90-95).
Dentre os riscos levantados na implementação de políticas públicas em mudanças climáticas, alguns merecem comentário. O uso dessas políticas para mero “marketing político” de alguns indivíduos é patente nas discussões levantadas. A entrada do tema das MC na agenda mais ampla, que vem sendo fortemente divulgada pela mídia de massa, faz com que esse risco se exacerbe. É preciso acompanhar a execução das políticas de perto, para que saiam do discurso inflamado de alguns atores, e de belas cartilhas de propaganda, e tornem-se medidas concretas. Nesse contexto, mecanismos de participação pública tornam-se importantes espaços de prestação de contas para a sociedade e permitem cobrança de sua implementação, garantindo, com isso, certo nível de “accountability”.
O momento da participação pública nos processos de formulação de políticas também é crítico. Quanto antes forem envolvidos os atores, e de forma mais inclusiva, com todas as
partes interessadas presentes, maior a chance de sucesso, como demonstrou o caso da Noruega.
O caso do Japão torna patente a necessidade de ação coordenada entre todas as esferas de governo. A mera ordem de descentralização partindo do governo central, não é suficiente. É preciso que haja mecanismos reais para garantir que cada governo, em sua esfera, terá as condições adequadas para trabalhar, e assumirá os compromissos de forma efetiva. A padronização de metodologias de contabilização de emissões de GEE apareceu no caso do Japão como problema central também. Isso é reconhecido na literatura como uma questão fundamental. As metodologias de cálculo de emissões de GEE não são iguais, e é preciso encontrar uma linguagem comum, para que se possam medir os esforços de redução de emissões, para que se dêem de forma a atingir os objetivos propostos. Caso contrário, muitos esforços podem ser realizados, recursos despendidos, sem que os objetivos de redução de emissões de GEE sejam alcançados. Já há algumas metodologias disponíveis que procuram gerar uma linguagem comum e padronização de prestação de contas, como é o caso da iniciativa do CDP, das normas ISO, e da metodologia do ICLEI.
A partir desse mapeamento da situação empírica, parte-se no próximo capítulo para a apresentação dos aspectos teóricos centrais deste estudo, para posterior análise crítica, tendo em vista os aspectos teóricos e empíricos, nos capítulos finais.
3.7. Conclusões do Capítulo
Neste capítulo procurou-se demonstrar que a lentidão do sistema multilateral em estabelecer um marco legal vinculante para a resolução do problema das MC tem impulsionado a ação de aprovação de políticas públicas na matéria no nível dos governos subnacionais. Muitos dos autores que defendem ação nesse nível, como M. Van Staden (2010), F. Musco (2010), Kern & Bulkeley (2009), Toly (2008), Aall et al (2007), Kousky e Schneider (2003), e Betsill (2001), reconhecem a importância da ação no nível subnacional.
Vários são os argumentos levantados por esses autores em prol da aprovação de políticas de MC no nível subnacional, que incluem: necessidade de resposta e preparo porque os fenômenos físicos decorrentes das MC são sentidos literalmente no território de municípios;
comunidades mais preparadas para situações de emergência poderão ter mais chances de sobrevivência e em melhores condições; muitos dos serviços públicos prestados para a sociedade estão sob a administração de governos locais, e têm interface com os impactos das MC no nível local; há mais oportunidade nas cidades para proposição de projetos inovadores para o desafio das MC, pois ali esses temas são publicamente debatidos; nas cidades acontecem as manifestações multiculturais, são construídas soluções trans-setoriais, e acontecem os embates entre interesses públicos e privados; as cidades são mais compactas e com suas economias de escala podem reduzir os custos per capita por demanda de energia, causando menor impacto sobre áreas de entorno, dentre outros.
Percebe-se que é fundamental que os tomadores de decisão façam com que a ligação entre o problema global das MC - percebido por muitos como algo abstrato-, seja relacionado com a tomada de medidas concretas no nível local.
Nesse movimento, alguns autores defendem até uma inovação no sistema internacional da ONU. Para eles as Nações Unidas deveriam incorporar representantes de governos locais nas negociações de políticas internacionais de clima, gerando um novo modelo de governança no sistema. Além disso, defendem uma ação pró-ativa de governos nacionais, que deveriam aprovar políticas nacionais, gerando obrigações concretas para os governos subnacionais. Esses autores parecem sugerir um grande movimento de aprovação de normas em todos os níveis em que isso for possível, para gerar obrigações e autoridade para cobrança da redução de emissões de GEE pelos diversos atores relevantes.
As cidades e o fenômeno da urbanização são normalmente considerados por cientistas que estudam os fenômenos climáticos como sendo o lócus principal de origem das mudanças climáticas. É determinante para isso o aumento demográfico nas cidades, e por consequência, o aumento do número de consumidores, o que tem implicações em termos de emissões de GEE. Mais importante ainda, é o aumento da demanda por transporte. Sabe-se hoje que no mundo todo, as emissões de gases de efeito estufa (GEE) provenientes do setor de transportes têm crescido nos centros urbanos, onde costumam representar a maior parcela das emissões de GEE se comparados às outras fontes de emissões. São as emissões do setor de transportes que permitem entender de forma mais clara a ligação entre a poluição local e a poluição global. Se as emissões de gases poluentes oriundas da queima de combustíveis fósseis no nível local geram emissões que, além de causar impactos para a qualidade do ar local, também geram impactos no nível da atmosfera do planeta, atacar as emissões veiculares no nível local
gera um ganho duplo, de promoção da qualidade do ar nos centros urbanos e de redução de emissões dos gases que causam o efeito estufa.
Salientou-se também o papel de alguns atores transnacionais, em particular das redes de ação transnacional integradas por municípios formadas nas últimas duas décadas, que atuam em conjunto no exercício de lobby perante governos nacionais, organizações regionais e organizações e acordos multilaterais, para aceleração na obtenção de resultados concretos em prol do equilíbrio climático. Essas redes têm trabalhado em defesa da ação local em prol do equilíbrio climático global e da justiça. Essas redes surgiram para apoiar ou reforçar o papel dos governos subnacionais na luta contra os efeitos devastadores das mudanças climáticas, e destacam-se nesse grupo o programa do “International Council of Local Environmental Initiatives” (ICLEI) “Cities for Climate Protection” (“CCP”), o “International Solar Cities Initiative”, Energie-Cités, Climate Alliance e o C40, cujas ações foram descritas neste capítulo. O discurso dessas redes registra o pressuposto de que a ação local tem a força da persuasão, pois nada pode ser mais convincente do que presenciar eventos climáticos extremos no território próximo a cada um.
Procurou-se demonstrar que a ação de duas redes transnacionais, ICLEI e C40, impactou a ação da cidade de São Paulo na adoção de sua política de MC. Os depoimentos colhidos nas entrevistas que compõem esta pesquisa deixou isso bem claro.
Este capítulo apresentou também o caso de políticas nacionais adotadas em alguns países, como Suécia, Noruega e Japão, estimuladoras da adoção de políticas subnacionais de clima. Nesse esforço, esses países distribuíram até incentivos financeiros, para ação mais rápida dos governos locais em matéria climática. Também foram apresentados casos concretos de políticas municipais de mudanças climáticas, em particular nos Estados Unidas e na Inglaterra.
Conclui-se o capítulo apresentando algumas dificuldades inerentes às políticas subnacionais em matéria de MC, que incluem as questões de competência legal para gestão de alguns aspectos relevantes, já que a ação de governos locais muitas vezes fica restrita por impedimentos impostos por legislação nacional. Isso evidencia a necessidade de articulação do município com outros atores governamentais e não-governamentais para negociação e alteração de marco regulatório, para permitir a aplicabilidade de sua política de MC. Metodologias de cálculo de emissões de GEE diferenciadas adotadas por municípios distintos
costumam afetar negativamente o impacto das políticas por impedir a comparação de resultados da implementação da política de um município com outro município, por incompatibilidade de parâmetros de cálculo. A ausência de investimentos públicos e privados, bem como a falta de compromisso público, também têm sido vistas como fatores limitadores da eficácia dessas políticas subnacionais em MC.
IV – Participação Pública em Políticas Públicas : Aspectos Teóricos
Este capítulo traz os referenciais teóricos principais da tese. Procura-se resgatar a produção científica mais recente na matéria da participação pública na gestão dos interesses difusos da sociedade, partindo da localização da discussão sobre participação pública no debate macro sobre democracia. Depois é apresentado breve resgate histórico da incorporação da participação pública e de espaços correlatos no debate democrático, no mundo e no Brasil. Parte-se então para a apresentação de categorias de participação pública, e seu desdobramento em diferentes tipos de espaços participativos. Na sequência é apresentado como a participação pública tornou-se espaço atrativo natural para debates em torno de matérias ambientais. Discorre-se sobre o histórico da participação pública como mecanismo de gestão de alguns interesses no nível dos governos municipais no Brasil, na sequência. Encerra-se este capítulo tratando-se de alguns desafios que se colocam ao modelo de democracia participativa, em particular no caso de alguns processos e mecanismos em teste.