Heterogeneous tumor

Conforme Grindle e Thomas (1991), há pouca literatura sobre o processo de implementação. Para os autores, a dificuldade existente nesta fase, de tomar determinadas decisões que irão alterar as políticas existentes e os arranjos institucionais, não é adequadamente conhecida nem do ponto de vista teórico, nem do ponto de vista empírico. Para eles, os analistas e estudiosos do tema tendem a considerar que as decisões tomadas irão quase que automaticamente resultar numa mudança nas políticas e no comportamento organizacional, ou seja, que a

implementação correta é praticamente determinada por uma instituição forte o suficiente para implementá-la. De modo contrário, nos casos em que uma política não apresenta os resultados esperados, a solução apontada é, em muitos casos, o fortalecimento da capacidade institucional e a alteração na vontade política de mudança.

Grindle e Thomas (1991) chegam a afirmar que é justamente a etapa de implementação do processo de reforma política que irá determinar o sucesso (ou não) da própria iniciativa de reforma – e, muitas vezes, este processo pode levar a resultados muito diferentes do esperado ou previsto pelos seus formuladores e pelos analistas, havendo, na realidade, uma ampla gama de possíveis resultados, e não apenas o sucesso e o fracasso. A simples identificação de um problema, sua inclusão na agenda governamental e a busca por alternativas viáveis não garantem, portanto, que a implementação irá ocorrer da forma planejada – idéia que foi utilizada por agências internacionais e multilaterais nos países em desenvolvimento, ao investirem pesadamente em pesquisa e estudos sobre as políticas públicas, com a esperança de que melhores análises se traduziriam em melhores políticas.

Diante da sua importância e da dificuldade em identificar especificamente a etapa de implementação, Grindle e Thomas (1991) propõem um modelo diferente do modelo linear, apontando para a necessidade de que o processo de mudança de uma política pública seja visto de maneira macro, sem focar-se em apenas uma das partes e envolvendo os atores interessados em todas as etapas. Propõem, ao contrário, um modelo interativo, que agregue todas as etapas.

O modelo interativo parte do pressuposto de que os esforços para alterar uma política pública irão, necessariamente, alterar um equilíbrio nas forças existentes, gerando reações daqueles que serão afetados por esta mudança. E são justamente estas reações, e mais especificamente sua natureza, intensidade e localização, que irão garantir a implementação e sustentabilidade da política ao longo do tempo. Isso ocorre porque este modelo entende que as tentativas de mudança podem ser revertidas em qualquer momento do processo, como resultado das pressões dos opositores (GRINDLE; THOMAS, 1991). Os conflitos que poderão surgir ao longo do processo serão determinados pelas características da política pública e de sua reforma.

Durante a fase de implementação, são necessários recursos políticos, financeiros, técnicos e de gestão para a sustentabilidade da reforma. A mobilização destes recursos faz parte do desafio da implementação, considerando-se que os opositores da reforma irão utilizar-se de inúmeras ferramentas para bloquear o acesso aos mesmos (GRINDLE; THOMAS, 1991).

A reação ou resposta a uma determinada iniciativa de reforma poderá ocorrer em duas arenas – a arena pública e a arena burocrática (GRINDLE; THOMAS, 1991). Geralmente as reações nas arenas públicas são características das reformas que têm um impacto direto em amplos setores da sociedade ou em interesses politicamente relevantes, são facilmente visíveis pelo público afetado, têm custos dispersos pela sociedade, concentração dos benefícios no governo, baixo conteúdo técnico, amplo envolvimento da população e impactos de curto prazo. Nestes casos, é preciso haver um capital político considerável para levar as reformas adiante. As reações nas arenas burocráticas, por sua vez, ocorrem quando não há um impacto direto sobre a população – benefícios dispersos, os custos estão concentrados no governo, a reforma não é diretamente visível à população, o conteúdo é altamente técnico, a participação pública é limitada e os impactos são de longo prazo. Nestes casos, a oposição da burocracia surge como resistência à mudança e medo da perda de poder.

Para que uma reforma seja implementada da maneira correta, portanto, é preciso que os tomadores de decisão sejam capazes de identificar os recursos necessários e de utilizá-los adequadamente, neutralizando os possíveis focos de reação (GRINDLE; THOMAS, 1991). Para isto, é preciso entender, primeiramente, se a reação se dará na arena pública ou burocrática – antecipando estas reações é que irá garantir que elas possam ser contidas.

Majone e Wildavsky (1995) e Sabatier e Mazmanian (1995) compartilham da idéia proposta por Grindle e Thomas (1991) de que a separação entre o desenho e a implementação de uma política pública é um erro fatal, apontando a necessidade de analisá-los em conjunto.

Majone e Wildavsky (1995) entendem que assim como há implementações bem e mal sucedidas, há também desenhos de políticas que obtém resultados bons e ruins. Também apresentam um modelo alternativo para se pensar a implementação das políticas públicas. Neste modelo, consideram que os objetivos e recursos são os principais constituintes de uma política pública. A implementação, neste modelo, está sempre alterando as políticas e, conseqüentemente, seus objetivos e recursos. Neste sentido, é mais adequado pensar em

redesenho das políticas públicas do que em desenho, compreendendo, portanto, um processo evolutivo. Já Sabatier e Mazmanian (1995) apontam para o fato de que o processo de implementação deve permear todo o processo de uma política pública, considerando os mecanismos legais existentes ou criados para os propósitos desta implementação. Para os autores, o papel fundamental desempenhado pela implementação está em “identificar os fatores que irão afetar o cumprimento dos objetivos durante todo o processo” (p. 153, tradução nossa).