Quando se iniciou a proposta de revisão do PDM de Peniche ficou estabelecido que a equipa responsável era constituída por técnicos superiores da câmara municipal, sendo possível, quando pertinente, enquadrar outros técnicos que possam ser uma mais- valia para as diversas temáticas a desenvolver. “Assim, para a Revisão do PDM, desencadeada através do Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística, irá recorrer-se aos meios próprios da Câmara Municipal para constituir uma equipa técnica de base multidisciplinar. Esta equipa integrará contributos oriundos dos diversos serviços municipais, sendo complementada, sempre que se verifique a
52 necessidade de fortalecer o carácter pluridisciplinar da equipa técnica, pelo recurso a consultadorias externas” (CMP, 2012:6).
A equipa interna de revisão do PDM é constituída pela administração e direção, tarefa desempenhada pelo presidente da câmara municipal e pela equipa técnica, sendo esta dividida pelo coordenador geral, coordenadores executivos, conselho de supervisão e responsáveis sectoriais. A coordenação geral da revisão é feita pelo diretor do Departamento de Planeamento e Gestão Urbanística. Todavia, os responsáveis pelos estudos sectoriais devem englobar as seguintes temáticas:
“Cartografia/SIG;
Estudos Urbanísticos e Equipamentos; Reabilitação Urbana e Ordenamento;
REN, RAN, Rede Natura, Riscos e Proteção Civil, Padrões de Ocupação do Solo, Paisagem;
Rede Viária, Acessibilidades e Transportes; Infra-estruturas e Resíduos Sólidos;
Património e Cultura;
Demografia e Socioeconómica; Parque Habitacional;
Educação e Desporto;
Avaliação Ambiental Estratégica; Ruído” (CMP, 2013: 28-29).
Face a este pressuposto, o estágio curricular realizado na câmara municipal incidiu sobre a realização de três estudos de caracterização: Demografia, Parque Habitacional e Equipamentos. Este tipo de estudos possui uma natureza descritiva e de análise, sendo sempre apoiados por peças gráficas (gráficos, quadros, cartogramas e pirâmides etárias) elaborados pela mestranda. Algumas das tarefas realizadas nestes trabalhos foram:
Colaboração com a equipa responsável pela revisão do PDM de Peniche, em diferentes temáticas;
53 Elaboração de figuras, gráficos, quadros e pirâmides etárias de suporte às
diferentes temáticas;
Análise da evolução do concelho em termos populacionais e habitacionais; Consulta de documentos estratégicos e temáticos importantes para a elaboração
das temáticas;
Pesquisa dos diferentes tipos de equipamentos existentes no concelho e a sua localização;
Apoio à elaboração das plantas de localização da habitação social e equipamentos.
O primeiro estudo realizado foi o da Demografia17, subdividido em seis subtemas:
- População e Território - Estrutura Etária e Género - Movimentos da População - Estado Civil
- Nível de Escolaridade - Famílias
O segundo estudo realizado foi o do Parque Habitacional18, subdividido em dez subtemas:
- Distribuição Territorial - Época de Construção - Características dos edifícios - Tipo de Utilização
- Número de alojamentos - Tipo de alojamentos
- Nº de pessoas e famílias por alojamento - Condições de Habitabilidade
- Dinâmicas construtivas - Habitação Social
17 Este estudo durou dois meses e meio (Outubro, Novembro e Dezembro). 18 Este estudo durou dois meses e meio (Dezembro, Janeiro e Fevereiro).
54 O terceiro estudo realizado foi o dos Equipamentos19, subdividido em sete subtemas:
- Equipamentos de Educação - Equipamentos de Saúde
- Equipamentos de Administração Pública e Local - Equipamentos de Apoio Social e Solidariedade - Equipamentos de Cultura
- Equipamentos de Desporto - Equipamentos Religiosos
Na conceção destes estudos, optou-se por realizar uma análise pela Sub-região, comparando o concelho de Peniche com os restantes concelhos pertencentes à Região Oeste e, posteriormente, uma análise por freguesias. A análise dos dados/informação decorreu, em alguns casos, por género e incidiu no período temporal de 1960 até 2011. Alguns indicadores calculados nestes estudos foram: Variação absoluta e percentual, Índices Populacionais (índice de dependência total, índice de dependência de jovens, índice de dependência de idosos, índice de juventude, índice de envelhecimento), Relação de Masculinidade, Saldo Natural, Taxa de Ocupação e Frequência de capacidade.
No âmbito dos estudos de caracterização do Parque Habitacional e Equipamentos foram elaboradas20 duas plantas: uma referente à localização dos bairros de habitação social e outra referente à localização dos equipamentos21. Enquanto os bairros de habitação social estão localizados na cidade de Peniche, os equipamentos encontram-se dispersos pelo concelho. Na planta de localização dos equipamentos foram criadas siglas, pela mestranda, para designar os diferentes tipos de equipamentos (Ver Anexo X). Para além das plantas foi elaborada uma lista de conceitos e índices de quadros e figuras22 utilizados nas várias temáticas, que servem de apoio à análise da informação.
19 Este estudo é mais pequeno, comparando-o com os outros dois estudos e por isso durou cerca de dois meses (Março e Abril).
20 As plantas temáticas foram produzidas por um técnico superior, com o apoio teórico da mestranda. 21 As plantas temáticas foram elaboradas após o término dos estudos de caracterização, em Abril. 22 A lista de conceitos e índices de quadros e figuras foram elaborados ao mesmo tempo que os estudos.
55 As fontes de informação utilizadas nestes trabalhos foram o Instituto Nacional de Estatística (INE), através dos Censos Populacionais, o Plano Diretor Municipal de Peniche de 1995, o Serviço de Ação Social, Habitação e Solidariedade da Câmara Municipal de Peniche e a Carta Educativa do município. O principal problema teórico deparado no estágio prendeu-se com a temática dos movimentos migratórios, uma vez que é impossível contabilizar, à escala concelhia, o número de pessoas que emigram. Esta questão foi debatida posteriormente em reunião de câmara e optou-se por salientar apenas o facto de não ser possível enquadrar estes dados no futuro PDM. Outro problema teórico que surgiu foi o tempo de envio da informação, ou seja, o pedido de dados/informação a várias entidades pressupõe algum tempo de espera, o que originou o desenvolvimento conjunto das várias temáticas.
No âmbito da elaboração dos estudos de caracterização e diagnóstico foram realizadas reuniões com o objetivo de definir o ponto de situação do PDM. A primeira reunião em que a mestranda esteve presente realizou-se a 8 de Janeiro de 2014. Na reunião, ficou definido que a Avaliação Ambiental Estratégica e a Demografia tinham sido concluídas e as questões da REN e RAN e os estudos urbanísticos ainda teriam de ser desenvolvidos, devido à falta de cartografia e aos novos conceitos de uso do solo. Foram ainda debatidos os temas do Parque Habitacional e do Património Local. As principais dificuldades sentidas no processo de revisão defendidas pelos intervenientes foram a falta de cartografia, a necessidade de pesquisa bibliográfica para os diversos temas e o tempo despendido nelas, a existência de um software pouco adaptado à informação disponível e a existência de outras prioridades que atrasaram o processo de revisão.
A segunda reunião realizou-se a 31 de Março de 2014 e estiveram presentes o Presidente da Câmara Municipal de Peniche, os membros da assembleia municipal e alguns técnicos superiores envolvidos na revisão do PDM. As temáticas debatidas foram: Demografia, Parque Habitacional, Equipamentos, Caracterização Biofísica, Riscos, Património, RAN e Plano de Pormenor do Vale do Grou. Esta reunião teve também o propósito de apresentar o trabalho que a mestranda esteve a desenvolver na entidade de acolhimento. Na reunião foram ainda debatidas algumas das dificuldades da revisão do PDM, como a falência da empresa responsável por alguns estudos, a falta e o atraso de cartografia homologada, a falta de algumas valências técnicas e a falta de software para alguns estudos.
56 Na terceira reunião, realizada a 2 de Abril de 2014 foram debatidos o PDM, a Carta Educativa e a Carta Gerontológica do concelho (documentos em elaboração). O propósito desta reunião consistia na verificação das temáticas desenvolvidas e no debate sobre a produção de informação e de uma plataforma de partilha de documentos produzidos. Nesta reunião ficou ainda definido que seriam elaborados os estudos de caracterização, propostas de âmbito de Avaliação Ambiental, de REN Bruta e de RAN Bruta até 30 de Setembro de 2014. Contudo, face a algumas dificuldades como a falta de cartografia, a existência de outras prioridades técnicas para os serviços, a existência de reuniões sectoriais com entidades e a aquisição de cartas específicas (como cartas de solos, ruído e riscos) originou o prolongamento dos prazos de entrega dos estudos. Face a estas dificuldades, surgia a necessidade de realizar os estudos com a maior brevidade possível dado que se não houvesse nenhuma reunião num prazo de um ano a contar da primeira reunião da CA, o processo de revisão o PDM de Peniche terá de voltar ao seu início. Face a este pressuposto e dada a disponibilização de nova legislação referente aos solos foi prolongado o prazo de entrega dos estudos. Neste momento, a equipa responsável pela revisão do PDM encontra-se na elaboração dos estudos de caracterização e diagnóstico.
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II. Conclusões
O Planeamento e Ordenamento do Território em Portugal sofreram, nas últimas três décadas, mudanças significativas que definiram a estrutura do actual sistema de gestão territorial. As questões territoriais, que anteriormente eram decididas num plano mais alargado, com a intervenção de vários agentes, são agora decididas ao nível municipal/local, o que não invalida a participação facultativa de outros intervenientes. É perante esta situação que os PDM conseguem impor a sua posição, uma vez que definem o modelo de ordenamento local. Todavia, as transformações a que os territórios estão sujeitos pressupõem uma readaptação dos planos municipais, com o intuito de actualizar a informação referente ao município e reajustar os critérios subjacentes à ocupação e uso do solo.
O planeamento territorial que inicialmente considerava como fundamentais as questões de higiene e conservação das habitações, considera actualmente mais perspectivas do que as questões de salubridade da população. As questões de uso do solo, as actividades humanas, a qualidade ambiental e o desenvolvimento são os principais enfoques do Ordenamento do Território. O alcance destes conteúdos só é possível com o Decreto-Lei 208/82, o Decreto-Lei 69/90, a Lei 48/98, o Decreto-Lei 380/99 e a Lei 58/2007. Assim, o enfoque passa a estar centrado no desenvolvimento económico e social dos territórios e das suas populações, onde se estabelece que um território desenvolvido é aquele que gera riqueza e benefícios para os seus habitantes. Os territórios estão ainda subjugados a vários planos, com diferentes âmbitos, com o objectivo de promover uma melhor e mais eficaz operacionalização do sistema de gestão territorial.
Com o surgimento do PDM, no Decreto-Lei 208/82, o planeamento que se circunscrevia essencialmente às vilas e cidades passa a compreender todo o território municipal. Para além da sua abrangência, o PDM deve assegurar o desenvolvimento, a coordenação entre políticas sectoriais, a regulamentação das actividades dos particulares e a programação dos investimentos municipais. Todavia, a aplicação dos PDM aos territórios não obteve os resultados esperados, sendo poucos os municípios a aprová-los. Posteriormente, o Decreto-Lei 69/90 veio simplificar a elaboração dos PDM e tornar obrigatória a sua elaboração. Com este decreto, atingiu-se a quase totalidade do território nacional sob a alçada do PDM, apesar de ainda existirem alguns problemas
58 técnicos e de operacionalização. Contudo, deve ficar realçado que o PDM constitui-se como um marco positivo, uma vez que dotava os municípios de alguma autonomia, permitia a articulação entre as áreas urbanas e rurais, incluía a dimensão económica, social e estratégica aos territórios, abrangia a programação de investimentos e fontes de financiamento, reforçava a participação pública no processo de planeamento e fortalecia a pluridisciplinidade das equipas responsáveis pela sua revisão.
Efectivamente, os PDM possuem um horizonte temporal de 10 anos, ao fim do qual devem ser revistos. No caso do município de Peniche, passaram quase duas décadas desde a publicação do plano vigente, o que originou a necessidade de proceder à revisão do PDM e adaptar o plano à realidade do município. Neste sentido, a mestranda optou por realizar um estágio na referida câmara, onde ficou responsável por elaborar alguns estudos de caracterização do município. Sendo o concelho de Peniche, um território com um envelhecimento gradual de população e com actividades ligadas aos três sectores, mas apostando no sector marítimo, cresce a necessidade de adotar uma estratégia a longo prazo que valorize o património local, a qualidade ambiental e o desenvolvimento. Assim, o novo PDM deverá incluir estes objectivos, de modo a alcançar uma harmonização.
No capítulo introdutório foram colocadas algumas questões que deveriam ser esclarecidas aquando do término do relatório. A primeira questão “Quais as razões que condicionaram a revisão do PDM?” encontra-se respondida no capítulo II, ponto 4.1., onde se realçam os pressupostos que fundamentam a necessidade de revisão do PDM de Peniche. Tendo em conta que já se passaram 18 anos desde a publicação do plano, torna-se crucial proceder à revisão do PDM, de modo a corrigir e ajustar algumas informações. Neste sentido, a CMP viu a necessidade de enumerar as razões que condicionaram a revisão, de modo a explicitar o motivo para a revisão na maior brevidade possível. As razões apontadas prendem-se com a obrigatoriedade legal e a maior coerência com os restantes planos, a inadequação técnica e inadequação estratégica.
A segunda questão “Conseguirá a revisão dos PDM de 2ª Geração criar um “verdadeiro” Instrumento de Gestão Territorial?” encontra-se respondida no capítulo I, ponto 3.2., onde se analisa a evolução legal do PDM e os principais condicionalismos que dificultaram a sua implementação. No processo de revisão dos PDM, os principais factores a considerar são as imprecisões dos PDM de 1ª geração, nomeadamente nos
59 objectivos definidos, na cartografia, na diversidade de conceitos de qualificar o solo e na avaliação dos planos. Este processo é também marcado pela morosidade e burocracia, o que dificulta a aprovação de um novo PDM. Assim, a principal preocupação que deve ser combatida, passa por evitar que o processo burocrático executando a legislação e as melhorias nas imprecisões dos PDM de 1ª Geração sejam tidos como a solução para o novo PDM. Deste modo, os PDM de 2ª Geração só poderão ser um “verdadeiro” Instrumento de Gestão Territorial, se o território e os seus recursos se mantiverem acima de qualquer interesse. Os PDM devem regulamentar as directrizes para o uso, ocupação e transformação eficiente do território.
A terceira questão “Sabendo que a revisão do PDM de Peniche depende de factores externos, como a conformidade com outros planos e os novos conceitos de uso do solo, conseguirá esta ser bem-sucedida?” encontra-se respondida no capítulo II, ponto 4.1. e ponto 4.3. O facto da revisão do PDM depender de factores externos, não invalida o sucesso da elaboração, mas poderá ser um dos condicionalismos que atrasa o processo burocrático. Tomemos como exemplo os novos conceitos de uso do solo. Quando surgiram os novos conceitos de uso do solo, já tinham sido elaborados pela CMP alguns estudos, o que originou uma correção dos mesmos. Esta situação provocou o prolongamento dos prazos de entrega de alguns estudos e poderá provocar, se não existir nenhuma reunião num prazo de um ano a contar da primeira reunião da CA, o recomeço do processo de revisão do PDM. Assim, os factores externos devem ser tidos como importantes na revisão. Perante esta situação, persiste a dúvida se a revisão do PDM de Peniche conseguirá ser realizada, uma vez que se pretende adquirir cartas específicas e o tempo para corrigir os estudos é escasso.
No decorrer da investigação foram encontrados alguns problemas, tais como a existência de software pouco adaptado à informação disponível, a existência de outras prioridades técnicas, a falta e o atraso de cartografia homologada e a aquisição de cartas específicas. Tendo em conta estas limitações, sugerimos que de futuro sejam melhorados os recursos disponibilizados para a equipa de revisão, que a revisão do PDM seja encarada como uma prioridade para os serviços, passando as restantes tarefas para segundo plano, e que seja definida e pronunciada a percentagem do orçamento municipal empregue com a revisão do PDM, de modo a equacionar as prioridades e evitar os gastos excessivos em alguns estudos prévios.
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