Habit Persistence and the Gains From International Risk Sharing

O contexto histórico da política hídrica no Brasil tem forte ligação com o início da fase de industrialização, a demanda por energia elétrica, grandes barragens e a irrigação agrícola. Como exemplo, o Código das Águas, instituído pelo Decreto Federal N.º 24.643, de 10 de Julho de 1934, do Ministério da Agricultura, afirma em seu texto inicial a necessidade de estímulo ao aproveitamento industrial da água.

De acordo com a Agência Nacional de Águas (ANA, 2002), o percurso histórico da gestão de recursos hídricos no Brasil tem marcos em 1980 com a reforma do sistema de gestão hídrica no Brasil. Nesse sentido, o Ministério de Minas e Energia, a partir das suas áreas técnicas, respaldou o Governo Federal na constituição de uma Política Nacional de Recursos Hídricos, em meio ao III Plano Nacional de Desenvolvimento (1980-1985),

incluindo a decisão de que o Governo deveria patrocinar o estabelecimento de uma Política Nacional de Recursos Hídricos.

A atualização da política hídrica era necessária para regulamentar os usos múltiplos, além da manutenção da qualidade e da disponibilidade hídrica, já que o Código das Águas privilegiava o setor hidrelétrico, e nem mesmo teve todas as suas demandas legais efetivamente institucionalizadas.

Organizado pelo Governo Federal, os debates oriundos do Seminário Internacional sobre Gestão de Recursos Hídricos, em 1983, geraram encontros nacionais de órgãos gestores do setor hídrico em seis capitais brasileiras. Em 1986, no âmbito do Ministério de Minas e Energia, foi criado um Grupo de Trabalho para constituir um arcabouço institucional de gestão hídrica: um sistema nacional e o incentivo aos estados da federação e o Distrito Federal para criação de sistemas estaduais, bem como a integração de segmentos da sociedade. A participação oriunda dos debates tornou o ano de 1987 como marco de tentativa de modernização no setor hídrico nacional, bem como foi o ano do VII Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos e da aprovação da Carta de Salvador, com apoio da Associação Brasileira de Recursos Hídricos (ABRH), que abrangeu os usos múltiplos da água, a descentralização e a participação da sociedade, a criação de um sistema nacional de gestão hídrica, o aperfeiçoamento da legislação, desenvolvimento tecnológico e aperfeiçoamento de recursos humanos, criação de um sistema de informação de recursos hídricos e da política nacional de recursos hídricos (ABRH, 2015).

Encabeçada pela ABRH foi incluída a proposta de reforma da Constituição de 1988, como, por exemplo, o Artigo 21, inciso XIX, afirmando que compete à União a instituição de um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e a definição das outorgas de uso.

As ações da ABRH ainda repercutiram sobre a Carta de Foz do Iguaçu, em 1989, apresentando princípios que deveriam ser seguidos na instituição de uma Política Nacional de Recursos Hídricos, como a gestão integrada, descentralizada e participativa, a bacia hidrográfica como unidade de gestão e o entendimento do valor econômico da água. Em 1991, o Governo Federal encaminhou ao Congresso Nacional o projeto de lei inicial para instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e a Política Nacional de Recursos Hídricos (ABRH, 2015).

É importante ressaltar que há também a gestão das zonas costeiras5 no Brasil, problematizada por uma extensa área de exploração econômica e degradação ambiental. A Constituição de 1988 faz referência às zonas costeiras como patrimônio nacional, e a Lei Federal N.º 7.661, de 16 de Maio de 1988, instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) como parte do arcabouço da Política Nacional de Meio Ambiente (PNMA) e da Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM). O Decreto Federal N.º 5.300, de 07 de Dezembro de 2004, regulamenta o PNGC e dispõe sobre as normas de uso e ocupação da zona costeira, constituindo critérios de gestão da orla marítima (MMA, 2015).

O percurso temporal segue com a instituição, pelos estados, dos seus sistemas de gerenciamento dos recursos hídricos, sendo que São Paulo foi o pioneiro, em 1991, seguido pelo Ceará, 1992; Santa Catarina e Distrito Federal, em 1993; Minas Gerais e Rio Grande do Sul, em 1994, Sergipe e Bahia, em 1995.

O Governo Federal, em 1995, criou a Secretaria de Recursos Hídricos, órgão inserido no Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal, e, nesse sentido, em 8 de Janeiro de 1997, o Presidente Fernando Henrique Cardoso sancionou a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH).

Conforme Lanna (1995), alguns modelos de gestão podem ser identificados ao longo dos anos anteriores à Lei Federal N.º 9.433/1997, como no Código das Águas de 1934, em que transparecem as características do modelo burocrático de gestão, baseados excessivamente em dispositivos legais, formalismo, morosidade nas decisões e centralização do Poder Público. De acordo com Braga (2009), Soares (2008) e Granziera (2006), o Código das Águas6, configurado como Decreto com força de Lei no governo de Getúlio Vargas (referente ao mandato de 1930-1945), foi considerado um aparato moderno por incluir temas como proteção, navegação, fiscalização e cobrança pelo uso da água. Sob o enfoque da modernização do país, a responsabilidade da União perante o setor de energia elétrica foi um dos grandes motivadores da regulamentação do Código. Granziera (2006) adverte que a ênfase no setor da energia elétrica fez com que não se estabelecesse, nesse momento, políticas públicas para os recursos hídricos.

Nos anos posteriores ao Código das Águas, o modelo econômico-financeiro buscou firmar bases em políticas setoriais, como saneamento e irrigação. O modelo sistêmico de

5 _{Ver: MORAES, Carlos Antonio Robert. Contribuição para a gestão da zona costeira do Brasil: elementos} para uma geografia do litoral brasileiro. São Paulo: Annablume, 2007. Amazônia Azul – Marinha do Brasil. Disponível em: http://www.mar.mil.br/hotsites/sala_imprensa/amazonia_azul.html

integração participativa, cuja proposta abordava o planejamento estratégico das bacias hidrográficas, a democracia na gestão hídrica e a geração de recursos para financiar a estruturação da gestão foram utilizadas na Lei Federal N.º 9.433/97. Do modelo francês herdou-se a utilização da bacia hidrográfica como unidade territorial para a gestão hídrica, as agências de água e os comitês de bacias como parlamento das águas.

Segundo Leal (2000), a gestão hídrica nacional abrange três bases fundamentais: uma base técnica para elaborar os instrumentos de gestão; uma base legal, referente ao aparato normativo e ao ordenamento institucional, com uma estrutura básica formada por colegiado superior; colegiado de bacias hidrográficas; base técnica e administrativa, sendo que o Brasil optou por seguir o exemplo de gerenciamento hídrico francês, que privilegia a privatização dos serviços de água e a manutenção do controle público da posse da água.

A estrutura federativa do país, definida em Constituição, institui que as ações sobre o território têm responsabilidade dividida entre a União, os Estados e os Municípios. De tradição centralizadora, o Estado brasileiro é formado por um poder central e poderes periféricos, numa perspectiva autonomista de organização, normatização e governo. O princípio da subsidiariedade refere-se à repartição das competências entre os entes federados, assim, nada será exercido por um nível superior de poder, caso possa ser desempenhado pelo poder inferior.

O conceito de gestão tem origem no processo de redemocratização do Brasil, em 1980. Esse período marcou o início do movimento ambientalista nacional, com a aprovação da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal N.º 6. 938/ 81), da Lei de Ação Civil Pública na defesa ambiental (Lei Federal N.º 7. 347/85), além da Constituição Federal de 1988.

A conceituação de Federação indica uma descentralização de poderes entre a União, Estados-membros, Distrito Federal e municípios. Nesse sentido, ao se pensar a descentralização formada no país, remete-se ao entendimento de que o modelo de desenvolvimento centralizador chegou a um estágio de esgotamento do seu ator principal, o Estado provedor. Além disso, a descentralização expõe uma simbiose público-privado, a partir da apropriação privada de serviços, como ocorre no saneamento, e os municípios são a expressão local dessa territorialização do desenvolvimento.

Em sua estrutura Federativa, o Brasil é formado pela União, 26 Estados, o Distrito Federal e 5.570 municípios, sendo que estes últimos podem administrar seus sistemas de saneamento (tratamento e distribuição da água, esgotamento, coleta e disposição do lixo e drenagem pluvial). No entanto, quanto à gestão hídrica, é previsto na Constituição Federal de

1988 que pertencem à União os lagos, rios e correntes de água em suas terras, águas que irriguem mais de um Estado da Federação ou sirvam de fronteira entre países, que alcancem território estrangeiro ou dele venham e praias fluviais. Já as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito são bens do Estado, excluindo-se as águas decorrentes de obras da União. A complexidade na gestão dos recursos hídricos no Brasil inicia-se no próprio Pacto Federativo e apesar da repartição das competências e do princípio da cooperação entre os entes federados, o autoritarismo como legado político tornou o Poder Executivo a parte mais significativa do Poder Público, o que gera implicações não só aos órgãos públicos, mas também à sociedade.

3.2. A Política Nacional de Recursos Hídricos em seus aspectos legais e