Embora não haja um modelo que estabeleça quantas etapas deve percorrer o planejador durante sua tarefa (veja o exemplo apresentado na figura 2.1), parece haver uma lógica comum que os guia. Numa análise sobre a natureza da decisão de planejar, Celso Lafer (1970, p.30) afirma que o planejamento é um processo uno constituído de três fases: “[a] a decisão de planejar; [b] o plano em si; e [c] a implementação do plano”. Para o autor, a primeira fase (enquanto tentativa de explicitar como serão alocados os recursos públicos de acordo com valores implícitos) e a terceira (alocação de fato dos recursos previstos) são decisões essencialmente políticas. Neste sentido, somente o plano é uma decisão técnica, pois analisa a relação entre fins e meios proposta por critérios econômicos e administrativos. Para Ackoff (1975), a definição das etapas do planejamento é mais uma questão de opinião e filosofia do planejador, uma vez que, para ele, o importante é não perder de vista que o planejamento é um conjunto de decisões interdependentes que não podem ser divididos em partes independentes, ou seja, a definição de etapas é uma questão de forma e não de fundo. O autor sugere cinco etapas: (a) Fins - definição de objetivos e metas; (b) Meios - políticas, programas, projetos, estratégias e ações para atingir os objetivos estabelecidos; (c) Recursos – tipos, qualidade e quantidade de recursos necessários às ações, bem como a forma de obtenção dos mesmos; (d) Implantação – procedimentos para tomada de decisão, organização e coordenação de esforços para executar as ações planejadas; e (e) Controle – mecanismos para avaliar a realização do plano, além de detectar e prevenir falhas de execução.
Com base na análise dos planos econômicos e sociais das décadas de 1950 e 1960, Betty Lafer (1970) observa algumas etapas comuns. Segundo a autora, a formulação de um plano no setor público parte da definição de objetivos e metas qualitativas e quantitativas para determinado período. O passo seguinte consiste no diagnóstico de aspectos relevantes (políticos, econômicos, sociais, culturais, históricos, físicos, etc.) relacionados às metas, inclusive com o detalhamento necessário concernente aos setores relacionados a fim de evitar que objetivos setoriais específicos conflitantes atrapalhem a coerência interna do plano. Também são definidas hipóteses para a realidade durante o período de vigência do plano. Em seguida, são utilizados modelos de previsão, projeção e análise para simular os resultados potenciais do plano a partir dos dados do diagnóstico, na expectativa de verificar sua viabilidade (como pode ser visto nos capítulos seguintes, o modelo de previsão e o simulador de custos propostos neste trabalho se apresentam como uma ferramenta para esta etapa). Na esfera da execução, visando à consecução das metas, o governo vale-se de estratégias. No setor econômico, por exemplo, as mais comuns são os instrumentos para controlar a demanda, o balanço de pagamento e nível de preços, etc. tais como as políticas tributária, orçamentária, monetária, cambial, de importações, além de outros mecanismos que visam regular o valor dos salários, gerar empregos, transferir rendas, exercer um controle direto de preços, estimular o setor privado e aumentar a eficiência do setor público. Igualmente, o governo deve ter a habilidade de encadear as metas de curto e longo prazo, pois algumas podem ser dependentes entre si. Por fim, os planos devem prever mecanismos para avaliar os resultados e controlar as ações (LAFER, 1970).
Em suma, são cinco as etapas previstas pela autora: (a) Definição de objetivos e metas; (b) Diagnóstico; (c) Definição de hipóteses e utilização de modelos de previsão e projeção para analisar a viabilidade do plano; (d) Delineamento de estratégias; e (e) Controle das ações e verificação dos resultados.
Paro (1976), escrevendo sobre os sistemas de ensino, sugere que o planejamento tenha duas grandes fases. A primeira é a do diagnóstico, que poderia ser realizada por uma equipe multidisciplinar composta por economistas, estatísticos, demógrafos, educadores, cientistas políticos, etc., e consiste na análise e interpretação dos dados da realidade, sejam econômicos (renda e produto nacional, renda per capita, estrutura da economia, estrutura do mercado de trabalho - nível de emprego e tipos de atividades), demográficos (estrutura da população e taxa de crescimento, idade, sexo e localização); educacionais (legislação, organização, funcionamento e atribuição dos órgãos responsáveis pela administração do ensino, instalação e manutenção da rede física, informações sobre os servidores do sistema, população atendida - nível de ensino, localização, evolução da demanda - taxa de evasão e repetência, custo por aluno do sistema por etapa de ensino); além de outros, como estágio de evolução da
sociedade, nível sociocultural das famílias, etc. A segunda fase é o planejamento
propriamente dito. Esta fase consiste na definição do método de elaboração; objetivos do sistema educacional, exposição da política educacional do governo, integração do plano educacional com o plano de desenvolvimento econômico e social para contextualizar a necessidades de recursos para a educação e para outros setores; apresentação das alternativas e custos e benefícios de cada uma; estabelecimento de metas quantitativas e qualitativas a serem alcançadas; expressão de dados como o número de matrículas por etapa e região; número e tipo de construções; quantidades de novas classes; necessidade de pessoal; medidas para formação de pessoal; número de adultos a alfabetizar; recursos materiais, financeiros e humanos requeridos.
É evidente que modelos de planejamento como os descritos acima pressupõem, em alguma medida, racionalidade da ação, linearidade na relação entre as variáveis selecionadas para os modelos de previsão e a regularidade nos fenômenos (que as relações estruturais se repetem, ou seja, não sejam únicas ou ao acaso). Por isso, Betty Lafer (1970), com base na
análise do afastamento entre as propostas e os resultados dos planos do governo federal nas décadas de 1950, 1960 e 1970, afirma que a exclusão de variáveis-chaves do modelo de planejamento foi a causa do fracasso dos objetivos não alcançados. Neste ponto, a autora se refere a variáveis que envolvem fatores irracionais, abstratos e/ou aleatórios, tais como: (a) A organização administrativa dos órgãos do governo que devem coordenar os esforços de execução; (b) O planejamento orçamentário e a garantia de recursos financeiros adequados às necessidades do plano; (c) As formas de ligar os planos do nível teórico à sua execução prática (estratégias); (d) A influência das instituições vigentes; e (e) O quadro político do momento (influências do ambiente). Por isso, Lafer (1970, p. 27) assevera que
(...) a coesão política em torno do plano, a coincidência entre objetivos dos membros da coletividade, a ligação entre a estrutura política e a eficácia do sistema, a consciência da necessidade de mudança e a vontade de levar à frente um programa, são essas as variáveis que escapam ao controle e à atuação.