O grande gargalo da utilização do ISA possui raízes no seu manual de criação. Como já mencionado, esse documento possibilita a inclusão de novos indicadores de primeira e segunda ordens e de novas variáveis durante a criação de um ISA, além de também permitir a arbitrariedade de seus pesos, desconfigurando sua composição original. Tais possibilidades, por mais que colaborem para que o ISA abarque as peculiaridades de cada região a ser analisada, suprimem uma premissa fundamental de indicadores que é a comparabilidade, ratificado pelos estudos de Hammond et al. (1995), von Schirnding (2002), OECD (2003), WHO (2014), EPA (2015). Uma vez realizada qualquer alteração, extingue-se a possibilidade de comparação entre ISA, partindo do pressuposto que uma propriedade essencial para tal é que seu cálculo seja realizado sob os mesmos critérios. Tal fato é uma peculiaridade negativa deste Indicador, considerando que a característica comparabilidade é algo relevante para uma boa validação de qualquer indicador. A análise das Tabelas 1 e 2 atesta que a comparação do valor final de ISA aplicados a regiões diferentes é algo impossível, visto que cada Indicador possui suas próprias características.
Assim, a comparabilidade entre os resultados dos ISAs fica restrita somente a duas situações: (i) àqueles que possuem a mesma composição, isto é, mesmos pesos e indicadores de primeira e segunda ordens bem como critérios de cálculo e pontuação; (ii) ao se comparar um mesmo ISA ao longo do tempo, possibilitando identificar avanços e retrocessos nas componentes socioambientais avaliadas pelo Indicador. Um exemplo da ineficiente comparação de resultados obtidos com o ISA acontece ao notar que a cidade de Florianópolis- SC registrou o menor valor do Indicador (0,365; ano 2011) e ocupa 59ª colocação no Ranking do Saneamento no Brasil em 2016, enquanto que a cidade de Macapá-AP apresentou um ISA igual a 0,491 (ano 2012) e ocupa a 98ª posição no mesmo ranking (ITB, 2016). Enfatiza-se que essa situação não afirma que o Ranking do Saneamento seja mais eficaz do que o ISA para avaliar os componentes do saneamento ambiental, uma vez que os critérios contidos em ambas avaliações são distintos, possuindo cada um suas peculiaridades. A conclusão a ser obtida nessa explanação é a impossibilidade de se afirmar que, embora com um ISA inferior, a cidade de Florianópolis-SC seja menos salubre do que a de Macapá-AP.
Em decorrência disso, emerge a sugestão de se padronizar o ISA. Formular um ISA padrão será um desafio, visto a peculiaridade de cada local a ser estudado, no entanto possibilitará a comparação entre as regiões avaliadas à luz do Indicador e a elaboração de um
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ranking de salubridade ambiental pautado nos valores do ISA, uma vez que todas serão
mensuradas sob idênticos pesos e critérios de cálculo. Em contrapartida, a possibilidade de padronização do ISA aflora mais um obstáculo associado ao Indicador, a fonte de dados para a realização dos cálculos. Em Conesan (1999) nota-se que as variáveis que o compõem não são de fácil acesso, cabendo às instituições públicas o seu fornecimento, sendo essas, em muitos casos, munidas por informações provenientes de autodeclarações e de órgãos (secretarias, autarquias, etc.) municipais que sofrem de carência estrutural, o que coloca em juízo a confiabilidade dos dados disponibilizados. Logo, padronizar o ISA requer, também, a padronização da fonte de dados. Princípio já previsto na criação do ISA, conforme item 1 do Quadro 7.
Outra adversidade do Indicador refere-se à sua desatualização. Devido à época em que foi criado, o ISA não incorpora em seus indicadores de segunda ordem temas atuais do saneamento ambiental, como coleta seletiva de resíduos, índice de desempenho de estação de tratamento de esgoto, consumo de água per capita, dentre outros. Sendo assim, há iminente necessidade de sua atualização. Como visto no Gráfico 2, o Indicador vem sendo cada vez mais utilizado nos últimos anos, tornando-se um importante instrumento capaz de mensurar salubridade ambiental, que passará a ser ainda mais efetiva quando conteúdos atuais relativos ao saneamento ambiental forem avaliados.
Continuando com os indicadores de segunda ordem em pauta, surge o questionamento de até que ponto o tratamento de esgoto e resíduos sólidos implica diretamente em elevação da salubridade ambiental local, sobretudo em pequenas escalas de análise. Assume-se aqui a plena consciência da importância e dos inúmeros benefícios proporcionados pelo tratamento à qualidade de vida e ao meio ambiente, o que se almeja discutir é se realmente realizá-lo é um fator determinante para determinação da salubridade ambiental de uma pequena área, por exemplo, setor censitário. Considerando a questão dos resíduos sólidos, a inexistência de aterro sanitário para disposição final dos RSU pode pouco reduzir o nível salubridade ambiental local, uma vez que para a higidez da população é mais primordial que seus resíduos sejam coletados – afastados – de suas residências do que tratados. Ressalva-se que, caso o local avaliado disponha os RSU inadequadamente em lixão, existirá a possibilidade do deslocamento de vetores de doenças, por exemplo, ratos e moscas. Além disso, se por ventura a região se encontrar à jusante do lixão haverá a possibilidade de contaminação dos recursos hídricos por meio da percolação do chorume. Ao voltar a discussão para a questão do esgoto
46 sanitário, assume-se que a inexistência de tratamento dos efluentes não influenciará na salubridade ambiental local, uma vez que o tratamento sempre será feito a jusante da região analisada e, quando não existir, os esgotos também serão lançados à jusante do local analisado. Ciente disso, neste contexto é essencial que o esgoto doméstico seja somente coletado das residências, ficando o tratamento em segundo plano para a efetiva aferição da salubridade ambiental.
A discussão anterior demonstra mais uma falha na estruturação do ISA original, ou seja, a não ponderação dos subindicadores. Conforme visto, deveria se atribuir maior peso à coleta de esgoto e resíduos quando comparada ao tratamento desses. Tal afirmação está respaldada nos documentos de autoria do Instituto Trata Brasil – ITB (2016), ITB (2017a) e ITB (2017b) – os quais demonstram que a existência apenas da coleta de esgotos das residências já provoca inúmeros benefícios à qualidade de vida da população. No atual cenário do saneamento básico brasileiro, no qual somente 50,30% da população conta com o serviço de coleta, torna-se necessário inicialmente priorizar esse serviço e, após sua significativa abrangência, iniciar as instalações destinadas ao tratamento. Espera-se que em um futuro próximo ambos os subindicadores possam, sim, assumir o mesmo peso.
Ao se avaliar as maneiras de atribuição da pontuação dos subindicadores e variáveis também vêm à tona motivos para questionamentos. Analisando exclusivamente aqueles (Imh,
Imr, I2s, Irm e Ine) que são pontuados por meio da divisão de quartis, nota-se que esse critério não é o ideal para tal, uma vez que pode atribuir nota 0,00 (zero) ou 100,00 (cem) para ótimas ou péssimas situações, respectivamente. Para facilitar o entendimento, cita-se o exemplo da variável Imh (Indicador relativo à mortalidade infantil de 0 a 4 anos ligada à doença de veiculação hídrica). De acordo com o Manual Básico do ISA, deve-se ordenar o número de casos diagnosticados em ordem crescente e conferir nota 100,00 (cem) para aqueles enquadrados no 1º quartil e 0,00 (zero) para os enquadrados no 4º quartil. Supondo um cenário em que existam inúmeras mortes de crianças pelo motivo citado e que o limite superior calculado para o 1º quartil seja o valor 1.000 (mil) casos, atribuir-se-á nota 100,00 (cem) para regiões que possuem, por exemplo, 980 mortes confirmadas. A mortalidade em pauta é absurda em qualquer contexto e conceder pontuação máxima para tal é inadmissível.
Como visto, o ISA é um indicador ambiental predominantemente urbano. A rara aplicação do ISA em zonas rurais apresenta-se como importante lacuna observada, porque se sabe da relevância das melhorias de saneamento no meio rural, tanto no Brasil, como no
47 mundo. A Organização Nações Unidas (ONU) em seu Relatório dos Objetivos do Milênio 2015 destacou o desafio das melhorias de saneamento nas áreas rurais. Ainda hoje, no mundo, apenas 51% da população rural dispõe de condições satisfatórias de saneamento e 25% defecam a céu aberto (ONU, 2015a). Configura-se, portanto, necessária a proposição de ISA que contemple as peculiaridades e auxilie os gestores na tomada de decisão e definição de políticas públicas dessa áreas.
Por fim, a cada ano mais regiões vêm sendo avaliadas à luz do ISA, o que demonstra que a utilização deste indicador vem se fortalecendo e difundindo, sobretudo na esfera acadêmica, e timidamente pelas prefeituras municipais em seus planos de saneamento. Como está intrínseco aos princípios de um indicador, o ISA é apto a fundamentar decisões dos gestores públicos em suas deliberações e fornece diagnóstico eficaz do saneamento ambiental da região em análise, sendo capaz de apontar potencialidades e fragilidades dos serviços que o compõe. Além disso, consegue expressar a informação contida em seu valor final de maneira simples e objetiva. No entanto, mais importante do que se avaliar apenas o valor final do ISA é o entendimento e interpretação dos resultados particulares de cada um de seus indicadores de primeira e segunda ordens, dos quais informações essenciais podem ser extraídas, fazendo com que gestores foquem investimentos públicos visando melhorias na salubridade ambiental de uma região. Neste contexto, destaca-se a necessidade de se divulgar o ISA no meio da administração pública visando torná-lo um conhecido instrumento de planejamento ambiental.
5 MATERIAL E MÉTODOS
A primeira etapa para a criação do ISA/OP consistiu em delimitar qual a dimensão da área do estudo e qual o período de abrangência dos dados para desempenhá-lo. Para isso, tornou-se necessário responder as seguintes perguntas: O ISA/OP será calculado apenas para a sede do município ou também para os distritos? Serão consideradas apenas as áreas urbanas do município ou também as rurais? Serão coletados dados de quais anos? Baseado nas referências bibliográficas consultadas e na disponibilidade de informações para cálculo dos indicadores de primeira e segunda ordens, optou-se por coletar dados do período de 2010 a 2015 e trabalhar somente nas áreas urbanas dos doze distritos pertencentes ao município de Ouro Preto juntamente com sua sede, totalizando 13 regiões estudadas.
A segunda etapa foi determinar como seria subdividida cada uma dessas regiões a serem estudadas. A subdivisão por setores censitários, conforme realizada pelo IBGE, foi o
48 critério escolhido (o conceito de setor censitário encontra-se no item 5.3). Tal definição baseou-se nos estudos de Batista (2005), Azevedo (2006), Santos (2008), Levati (2009), PMV (2010), Souza (2010), Santos (2012), Baggio (2013), Gama (2013) e Ambroso (2014) e devido ao fato do IBGE disponibilizar em sua página eletrônica informações detalhadas por setores censitários a respeito de alguns dos indicadores de primeira ordem (Iab, Ies, Irs, Isee Idu) bem como as bases cartográficas necessárias para confeccionar os mapas apresentados neste estudo. O Quadro 14 apresenta os 131 setores censitários integrantes do município ouropretano, a numeração utilizada para identificar os 99 setores censitários urbanos estudados nesta pesquisa, a situação de cada setor (urbano ou rural) e seu respectivo código identificação definido pelo IBGE.
Quadro 14 - Setores censitários avaliados
N°. Código setor (IBGE) Situação setor N°. Código setor (IBGE) Situação setor
Ouro Preto 1 314610705000001 Urbano 35 314610705000035 Urbano 2 314610705000002 Urbano 36 314610705000036 Urbano 3 314610705000003 Urbano 37 314610705000037 Urbano 4 314610705000004 Urbano 38 314610705000038 Urbano 5 314610705000005 Urbano 39 314610705000039 Urbano 6 314610705000006 Urbano 40 314610705000040 Urbano 7 314610705000007 Urbano 41 314610705000041 Urbano 8 314610705000008 Urbano 42 314610705000042 Urbano 9 314610705000009 Urbano 43 314610705000043 Urbano 10 314610705000010 Urbano 44 314610705000044 Urbano 11 314610705000011 Urbano 45 314610705000045 Urbano 12 314610705000012 Urbano - 314610705000046 Rural 13 314610705000013 Urbano - 314610705000047 Rural 14 314610705000014 Urbano - 314610705000048 Rural 15 314610705000015 Urbano - 314610705000049 Rural 16 314610705000016 Urbano - 314610705000050 Rural 17 314610705000017 Urbano 46 314610705000051 Urbano 18 314610705000018 Urbano 47 314610705000052 Urbano 19 314610705000019 Urbano 48 314610705000053 Urbano 20 314610705000020 Urbano 49 314610705000054 Urbano 21 314610705000021 Urbano 50 314610705000055 Urbano 22 314610705000022 Urbano 51 314610705000056 Urbano 23 314610705000023 Urbano 52 314610705000057 Urbano 24 314610705000024 Urbano 53 314610705000058 Urbano 25 314610705000025 Urbano 54 314610705000059 Urbano 26 314610705000026 Urbano 55 314610705000060 Urbano 27 314610705000027 Urbano 56 314610705000061 Urbano 28 314610705000028 Urbano 57 314610705000062 Urbano 29 314610705000029 Urbano 58 314610705000063 Urbano 30 314610705000030 Urbano 59 314610705000064 Urbano 31 314610705000031 Urbano 60 314610705000065 Urbano 32 314610705000032 Urbano 61 314610705000066 Urbano 33 314610705000033 Urbano 62 314610705000067 Urbano 34 314610705000034 Urbano 63 314610705000068 Urbano Amarantina 64 314610710000001 Urbano - 314610710000005 Rural 65 314610710000002 Urbano 66 314610710000006 Urbano
49
N°. Código setor (IBGE) Situação setor N°. Código setor (IBGE) Situação setor
- 314610710000003 Rural 67 314610710000007 Urbano - 314610710000004 Rural Antônio Pereira 68 314610715000001 Urbano - 314610715000005 Rural 69 314610715000002 Urbano 72 314610715000006 Urbano 70 314610715000003 Urbano 73 314610715000007 Urbano 71 314610715000004 Urbano 74 314610715000008 Urbano Cachoeira do Campo 75 314610720000001 Urbano - 314610720000009 Rural 76 314610720000002 Urbano - 314610720000010 Rural 77 314610720000003 Urbano - 314610720000011 Rural 78 314610720000004 Urbano 83 314610720000012 Urbano 79 314610720000005 Urbano 84 314610720000013 Urbano 80 314610720000006 Urbano 85 314610720000014 Urbano 81 314610720000007 Urbano 86 314610720000015 Urbano 82 314610720000008 Urbano Engenheiro Correia 87 314610725000001 Urbano - 314610725000002 Rural Glaura 88 314610730000001 Urbano - 314610730000004 Rural - 314610730000002 Rural - 314610730000005 Rural - 314610730000003 Rural Lavras Novas 89 314610734000001 Urbano - 314610734000003 Rural - 314610734000002 Rural 90 314610734000004 Urbano Miguel Burnier 91 314610735000001 Urbano - 314610735000003 Rural - 314610735000002 Rural Rodrigo Silva 92 314610740000001 Urbano 314610740000002 Rural
Santa Rita de Ouro Preto
93 314610745000001 Urbano - 314610745000005 Rural
94 314610745000002 Urbano - 314610745000006 Rural
- 314610745000003 Rural - 314610745000007 Rural
- 314610745000004 Rural
Santo Antônio do Leite
95 314610750000001 Urbano - 314610750000003 Rural
96 314610750000002 Urbano 97 314610750000004 Urbano
Santo Antônio do Salto
98 314610752000001 Urbano - Sem código Rural
- 314610752000002 Rural
São Bartolomeu
99 314610755000001 Urbano - 314610755000003 Rural
- 314610755000002 Rural
Fonte: Autor
Desta forma, o valor geral do ISA/OP para todas as áreas urbanas do município foi calculado baseado nas médias de cada indicador de primeira ordem, isto é, determinou-se a média aritmética de cada um deles considerando os 99 setores censitários avaliados. De posse do valor da média, bastou aplicar a fórmula criada para calcular o ISA/OP e, então, chegou-se em seu valor final. Ou, de outra maneira, bastou realizar a média aritmética dos ISAs dos 99
50 setores censitários estudados, cujo valor encontrado também se refere ao valor geral do ISA/OP.
Para os distritos o valor final foi o resultado da média aritmética dos valores do ISA/OP de cada um dos setores censitários que o integram. Ou, de maneira análoga, os valores das médias de cada indicador de primeira ordem naquele distrito aplicados à fórmula de cálculo do ISA/OP.
Figura 4 - Metodologia para cálculo do ISA/OP
Fonte: Autor.
Em continuidade, a terceira etapa consistiu na estruturação da fórmula do ISA/OP, nesta fase a pergunta a ser respondida foi: Quais serão os indicadores de primeira e segunda ordem integrantes do ISA/OP e quais serão seus respectivos pesos? A resposta para essa pergunta veio da aplicação do Método Delphi, relevante maneira de obter uma resposta significativa consultando um grupo de especialistas, que será discutida posteriormente no item 5.1.
51 Seguindo adiante, a quarta etapa foi marcada pela busca das instituições responsáveis por fornecer os dados e valores necessários aos cálculos de cada indicador integrantes do ISA/OP. Essas informações encontram-se detalhadas nos itens 5.2 e 7.2 desta pesquisa.
Uma vez determinado que a aplicação seria nas áreas urbanas das 13 regiões (12 distritos mais a sede municipal) do município subdivididas em setores censitários, escolhidos e ponderados os indicadores e subindicadores constituintes do ISA/OP e inteirado das instituições fornecedoras de dados para os cálculos necessários, a quinta e última etapa consistiu em realizar, de fato, os cálculos para se determinar finalmente o valor do ISA/OP e entender o nível de salubridade ambiental do município e de cada região estudada. Para isso, utilizou-se o software Microsoft Excel para as montagens das planilhas e fórmulas necessárias aos cálculos.
Os materiais e métodos utilizados na criação do ISA/OP encontram-se minuciosamente detalhados nos tópicos seguintes deste estudo.