Two different approaches: participant observation and interviews
3. Garbage economy
Nesta seção é apresentada uma revisão de estudos e pesquisas empíricos realizados com foco na análise da implementação da PNDP.
Em geral, os estudos e pesquisas realizados sobre a PNDP abordam a implantação da gestão por competências nas instituições públicas; a existência ou não de política de capacitação e seu impacto nas instituições públicas; e o impacto que o modelo de gestão por competências trouxe para a política.
Na caracterização do estágio de implementação da PNDP na administração pública federal, Pantoja, Iglesias, Benevenuto e Paula (2012) elaboraram um diagnóstico baseado nos avanços e desafios apresentados na implementação da política. Para tanto, utilizaram as abordagens quantitativa e qualitativa para analisar cerca de 166 (cento e sessenta e seis) Relatórios de Execução do Plano Anual de Capacitação referentes ao exercício de 2011, que possibilitou a identificação dos desafios e avanços indicados no Quadro 2. Esse relatório encaminhado à então Secretaria de Gestão Pública (SEGEP) do Ministério do Planejamento até o dia 31 de janeiro do ano posterior ao de vigência, segundo os autores, permite análises quantitativas e qualitativas com base em indicadores de capacitação e desenvolvimento tais como: quantitativo de servidores capacitados, carga horária média de capacitação por servidor, investimento por servidor em ações de capacitação e desenvolvimento, quantitativo de ações de aperfeiçoamento e ações de educação formal, dentre outros.
Quadro 2. Principais desafios e avanços da PNDP
Desafios Avanços
Aumentar o número de servidores capacitados.
Ampliação do índice de adesão ao preenchimento do Relatório de Execução do Plano Anual de Capacitação.
Ampliar a média de carga horária de capacitação por servidor.
Aumento de 50% no quantitativo de Dirigentes, Gerentes e Assessores capacitados em ações com foco estratégico.
Fomentar ações de capacitação na área temática “Desenvolvimento Gerencial”.
Aumento de 20% no total de ações de Aperfeiçoamento e Educação Formal.
Incentivar e apoiar os órgãos na elaboração do Plano Anual de Capacitação com base na Gestão por Competências.
Relevante participação de instrutores servidores da administração pública federal nas ações de capacitação e desenvolvimento.
Promover a revisão do Relatório de Execução do Plano Anual de Capacitação, por uma comissão técnica com representantes da CGDEP/SEGEP, dos órgãos da administração pública federal e das instituições federais de ensino.
Ampliação dos percentuais de execução orçamentária.
Promover a implementação de mecanismos de avaliação eficientes e eficazes.
Índices significativos para a preferência da área temática “Desenvolvimento Gerencial”.
Aumento de 27,6% no quantitativo de órgãos que elaboraram o Plano Anual de Capacitação com base na Gestão por Competências.
Crescimento de 8% no quantitativo de órgãos cujas ações de capacitação e desenvolvimento levaram em consideração os objetivos estratégicos da organização.
Redução da realização das ações sob demanda, sem previsão no Plano Anual de Capacitação. Fonte: Pantoja, Iglesias, Benevenuto e Paula (2012, p. 42).
Para os autores, a PNDP representa um grande avanço para a área de Gestão de Pessoas na medida em que estabelece diretrizes e finalidades para o alcance da excelência da qualificação profissional, no entanto, com desafios a serem superados na busca pela adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das Instituições. Afirmam ainda que os elementos fundamentais para consolidação da PNDP estão na qualidade das ações de aperfeiçoamento profissional, aprimoramento dos instrumentos de monitoramento e na utilização de mecanismos de avaliação eficientes e eficazes que possam promover a evolução dos processos de planejamento das ações organizacionais.
Camões e Meneses (2013) em seu estudo sobre os instrumentos governamentais utilizados na implementação da PNDP e por meio da análise dos documentos da política e das entrevistas
realizadas, categorizaram os objetivos da política como explícitos e implícitos, conforme demonstrados no Quadro 3.
Quadro 3. Principais objetivos explícitos e implícitos da PNDP.
Objetivo Geral Tornar a capacitação no governo federal orientada por
competências
Objetivos Explícitos
Melhoria da eficiência, eficácia e qualidade dos serviços públicos prestados ao cidadão;
Desenvolvimento permanente do servidor público;
Adequação das competências requeridas dos servidores aos objetivos das instituições, tendo como referência o plano plurianual;
Divulgação e gerenciamento das ações de capacitação; Racionalização e efetividade dos gastos com capacitação.
Objetivos Implícitos
O transbordamento da metodologia para outros subsistemas de gestão de pessoas do governo federal;
Ampliação do poder de agenda da temática junto aos dirigentes;
Envolvimento de outros atores no processo, não apenas aqueles vinculados à área de Recursos Humanos;
Aproximação entre escolas de governo e executores. Fonte: Camões e Meneses (2013, p. 10).
O estudo foi realizado a partir da abordagem qualitativa e investigou a percepção dos atores envolvidos a respeito dos objetivos da PNDP e dos principais instrumentos, ferramentas e técnicas utilizadas para implementá-la.
Além dos objetivos, os autores também categorizaram os instrumentos, técnicas e ferramentas delineados para a PNDP, conforme sumarizado no Quadro 4.
Quadro 4. Instrumentos, técnicas e ferramentas delineadas para PNDP
Instrumentos Técnicas Ferramentas
Gestão direta
Plano anual de capacitação
Relatório de execução do plano anual de capacitação
Sistema de gestão por competência Rede de Escolas de
Governo
Reuniões da Rede
Sistema MAPA – mapeamento da oferta por parte das escolas de governo
Formação do Corpo Técnico
Curso de Especialização em Gestão de Pessoas
Oficinas de mapeamento de competência Programa de capacitação dos Subsecretários de Planejamento, Orçamento e
Administração (SPOAs)
Regulamentação do encargo de curso ou concurso
Programa multiplicadores Rede de Desenvolvimento
de Pessoas
Encontros Nacionais e Regionais Reuniões da Rede Instituída por Portaria Assistência Financeira Programa de Fomento Portarias do programa de fomento Fonte: Camões e Meneses (2013, p. 13).
Afirmam que apesar da relevância dos instrumentos governamentais utilizados na PNDP, os mesmos não atingiram os objetivos esperados, relacionando essa ineficácia ao não alcance dos objetivos propostos para a política. Os autores também recomendam o desenvolvimento de instrumentos para os objetivos implícitos da PNDP, bem como a continuidade e ampliação do papel das redes.
Em artigo que teve como objetivo verificar o estágio da implementação da PNDP, Bregalda, Tosta e Dalmau (2014) realizaram um estudo de caso em duas Instituições de Ensino Superior do Estado de Santa Catarina, por meio de entrevistas com os Diretores de Gestão e Desenvolvimento de Pessoas e análise comparativa dos dados coletados nessas entrevistas com o referencial bibliográfico sobre o tema no sentido de apontar possíveis divergências e convergências. Como resultado, observaram que a implementação da política enfrenta dificuldades no que diz respeito à falta de apoio e direcionamento dos órgãos idealizadores da política, no sentido da ausência de orientações de como fazer ou até mesmo de orientações gerais; e que não há monitoramento dos resultados obtidos após as ações de capacitação, a fim de avaliar a melhoria do desempenho dos servidores capacitados que no modelo de gestão por competências é o passo realizado após as etapas de treinamento e desenvolvimento.
Ao analisar as mudanças nas ações de desenvolvimento de pessoas em órgãos do poder executivo federal após o Decreto nº 5.707, de 2006, Brantes (2012) identificou quatro níveis de estágios do desenvolvimento das competências: estagnado, conservador, engajado e pioneiro. Sendo que a maioria das instituições públicas ainda está em estágios iniciais (estagnados e conservadores), enfrentando problemas possivelmente decorrentes da ausência de uma cultura organizacional compatível com os princípios e valores da gestão de competências.
A pesquisa quantitativa foi realizada por meio de questionário eletrônico baseado no Decreto nº 5.707, de 2016, respondido pelos servidores do setor responsável pelo desenvolvimento de pessoas de 105 (cento e cinco) instituições públicas do poder executivo, delimitadas pelo próprio Decreto.
A autora apresenta como principal conclusão de sua pesquisa uma pequena mudança na política de desenvolvimento de pessoal após a publicação do Decreto nº 5.707, de 2006, sinalizando que a mudança cultural nas instituições está em processo e que sem essa mudança a gestão por competências dificilmente será completa.
Outra pesquisa que avalia o estágio de implementação da PNDP é apresentada por Freitas (2012) em sua dissertação de mestrado, tendo como foco o processo de institucionalização e integração horizontal da política de desenvolvimento dos servidores técnico-administrativos à luz da Teoria Institucional e da Teoria da Fragmentação e sob a perspectiva dos gestores de recursos humanos de Instituição Federal de Ensino (IFE). Para tanto, foram estudados oito universidades federais, um centro federal de educação tecnológica, três institutos federais e um campus consolidado de um dos institutos localizados no Estado de Minas Gerais.
Na pesquisa a autora apresenta a caracterização da institucionalização da PNDP em relação às ações da área de recursos humanos nas instituições estudadas, conforme demonstrada no Quadro 5.
Quadro 5. Estágio de institucionalização da PNDP
Polí ti ca Nac ional de D es envolv im ent o d e Pes soal
Ação Estágio de institucionalização/dimensões Pré-institucional/Habitualização
1. Sistema de gestão por competência: a. Adequar as competências
requeridas aos objetivos das instituições, tendo como referência o PPA; b. Incentivar e apoiar a
capacitação voltada para o desenvolvimento das
competências institucionais e individuais.
Inovação: decreto nº 5.707/2006
Criação de novos arranjos: poucas IFEs tiveram
alguma ação.
Adoção: Nenhuma IFE adotou, algumas IFEs
estão participando de curso para aprender o processo, algumas declararam ter iniciado o mapeamento de competências.
Características do adotante: homogêneo. Semi-institucional/Objetificação
2. Plano Anual de Capacitação
Inovação: Decreto nº 5.707/2006 Consolidação, difusão, inserção e
disseminação: Cada instituição elabora o seu
plano e seu relatório, de acordo com os arranjos estruturais desencadeados pela inovação e ajustados aos procedimentos internos de cada IFE.
Características do adotante:
Homogêneo/heterogêneo. 3. Relatório de execução do Plano Anual
de Capacitação
Em sua análise, Freitas (2012) classifica o estágio da ação e diretriz 1 (Sistema de gestão por competência) como pré-institucional, pois não superaram o processo de habitualização, isso quer dizer que apesar de ter havido orientação legal a maioria das IFEs não conseguiu criar mecanismos e procedimentos internos para a sua utilização de acordo com o estabelecido nas diretrizes legais, seja por falta de compreensão do que se espera com o sistema ou por falta de conhecimento para lidar com competências no serviço público. Já o estágio das ações e diretrizes 2 e 3 (Plano Anual e Relatório de Execução) da PNDP é classificado como semi- institucionalizado ou processo de objetificação, ou seja, estão se consolidando nas práticas de gestão e se houver continuidade histórica de sua utilização por gerações de gestores poderão ser sedimentados e receber a classificação de total institucionalização.
A autora conclui que houve avanços na profissionalização da força de trabalho das IFEs estudadas e observa que os gestores adotaram ações e mecanismos que propiciaram a qualificação e capacitação de grande parte dos servidores dessas instituições. Todavia, ainda carecem de ações coordenadas, coerentes e consistentes a fim de vincular a política de desenvolvimento ao planejamento institucional.
A seguir o Quadro 6 demonstra o resumo dos estudos e pesquisas ora destacados no sentido de comparar os objetivos de pesquisa, estratégia de coleta e análise de dados, conclusões e contribuições com foco na implementação da PNDP que auxiliaram na discussão dos resultados da presente pesquisa.
Quadro 6. Resumo de estudos e pesquisas sobre a implementação da PNDP Autor/Ano Objetivos de
Pesquisa
Estratégias de Coleta Dados
Estratégias de
Análise de Dados Principais Resultados
Pantoja, Iglesias, Benevenuto e Paula (2012) Caracterizar o estágio de implementação da PNDP considerando indicadores de efetividade de ações de capacitação e desenvolvimento de pessoas. Pesquisa documental Análise documental dos Relatórios de Execução do Plano Anual de Capacitação. Elaboração de diagnóstico do estágio de implementação da PNDP baseado nos avanços e desafios identificados no estudo. Afirmação de que os elementos fundamentais para a consolidação da PNDP
está na qualidade das ações de aperfeiçoamento
profissional, no aprimoramento dos
monitoramento e na utilização de mecanismos de avaliação eficientes e eficazes que promovam a evolução dos processos de planejamento das ações organizacionais. Camões e Meneses (2013) Identificar e descrever os objetivos explícitos e implícitos, os instrumentos, técnicas e ferramentas utilizados na PNDP Pesquisa documental e entrevistas Análise documental de documentos produzidos pelo Comitê Gestor da PNDP e análise de conteúdo das entrevistas com dirigentes e implementadores Os instrumentos utilizados na implementação da PNDP não atingiram os objetivos esperados,
tendo em vista o não alcance dos objetivos
propostos para a política, sejam eles explícitos ou implícitos Bregalda, Tosta e Damau (2014) Verificar o estágio de implementação da PNDP em duas Instituições de Ensino Superior Pesquisa bibliográfica e entrevistas Análise comparativa Mesmo com dificuldades na implementação da PNDP as duas instituições apresentam iniciativas de capacitação oriundas de levantamentos de necessidades de capacitação e oferta de cursos presenciais e a distância Brantes (2012) Analisar as mudanças nas ações de desenvolvimento de pessoas em órgãos do poder executivo após o Decreto n 5.7070/2006 Pesquisa descritiva com aplicação de questionário eletrônico Análise comparativa
Após o decreto houve aumento da preocupação em executar políticas de capacitação congruentes com o perfil de competências do serviço público, sugerindo uma mudança no modelo de Gestão de Pessoas Freitas (2012) Avaliar o estágio de implementação da política de desenvolvimento dos servidores técnicos- administrativos nas IFES de Pesquisa documental e entrevistas Análise de conteúdo As ações, diretrizes e instrumentos gerenciais da política estão em fase de pré e semi- institucionalização, com propensão de fragmentação da política
acordo com a Lei nº 11.091/2005 e
Decreto nº 5.707/2006 Fonte: Elaboração da autora.
Na sequência, serão abordados os procedimentos metodológicos que foram adotados para operacionalização dos objetivos propostos na presente pesquisa.
METODOLOGIA
O método de pesquisa deve visar o alcance dos objetivos preestabelecidos na elaboração do projeto de pesquisa (TURATO, 2003). Assim, para atingir o objetivo de analisar a implementação da Política Nacional de Desenvolvimento de Pessoal nos campi Manaus Centro e Manaus Zona Leste do Instituto Federal do Amazonas, com base na teoria da burocracia do nível de rua (street-level bureaucracy), a pesquisa realizada foi exploratória, descritiva e a partir da abordagem qualitativa.
A pesquisa qualitativa é definida por Creswell (2010) como um meio de explorar e entender os significados que indivíduos ou grupos atribuem para um problema social, com estilo indutivo de análise de dados.
Godoy (1995) aponta a pesquisa qualitativa como sendo uma das possibilidades de se estudar fenômenos que envolvem seres humanos e suas relações sociais estabelecidas em diversos ambientes, podendo o fenômeno ser melhor compreendido no contexto em que ocorre e do qual é parte, tendo o pesquisador como instrumento fundamental. A autora destaca como principais características da abordagem qualitativa: a) enfoque indutivo na análise de seus dados; b) caráter descritivo; c) não procura enumerar ou medir os eventos estudados; d) não emprega instrumental estatístico na análise dos dados; e) questões ou focos de interesses amplos vão se definindo à medida que o estudo se desenvolve, sendo a interpretação do fenômeno objeto de estudo o principal objetivo.
A abordagem qualitativa se torna viável quando o fenômeno a ser estudado é complexo, de natureza social e de difícil quantificação, sendo necessária a observação, análise e registro das interações entre as pessoas e entre as pessoas e o sistema (LIEBSCHER, 1998). Assim, o foco do pesquisador está em como as coisas acontecem, na qualidade em que as variáveis se apresentam.
As pesquisas qualitativas contemplam a subjetividade, a descoberta, a valorização da visão de mundo dos sujeitos e suas amostras são intencionais, selecionadas por tipicidade ou por acessibilidade, sendo que seus dados são coletados por meio de técnicas pouco estruturadas e tratados por meio de análises de cunho interpretativo (VERGARA, 2012).
Nesse sentido, a abordagem qualitativa se apresentou como vantajosa para o estudo por permitir detalhes informais e relevantes à pesquisa, uma vez que o valor das evidências pode ser obtido e triangulado por meio de múltiplas fontes (entrevistas, observações, análise de documentos), dando maior profundidade e abrangência ao estudo.
A investigação exploratória foi utilizada em face da escassez de conhecimento acumulado e sistematizado sobre a implementação de políticas públicas à luz da teoria da burocracia do nível de rua, sendo necessária uma descrição detalhada do fenômeno a ser estudado.
Quanto ao recorte da pesquisa, foi um estudo transversal no sentido de analisar a percepção dos dirigentes, implementadores envolvidos na política e destinatários da política; e com perspectiva longitudinal, pois a coleta de dados junto aos entrevistados e análise de documentos se deu em momento atual, porém, foi relativa a períodos anteriores de tempo (de 2009 a 2015).
A estratégia de investigação utilizada foi o estudo de casos múltiplos, uma vez que a análise da implementação da PNDP foi realizada em dois campi do IFAM para fins de identificação dos principais atores envolvidos na execução dessa política e caracterização de sua influência (ação e interação) no sucesso ou fracasso da implementação.
Creswell (2010) trata estudos de caso como estratégia de investigação qualitativa em que o pesquisador explora profundamente um programa, um evento, uma atividade, um processo ou um ou mais indivíduos, sendo utilizados vários procedimentos de coleta de dados durante a pesquisa.
Na literatura sobre estudos de casos, emergem dois reconhecidos especialistas com paradigmas expoentes: Robert Stake, mais afinado com o construcionismo social, e Robert Yin, com o pós-positivismo; que apesar de apresentarem algumas diferenças vinculadas aos paradigmas nos quais operam, esses autores estão de acordo sobre duas questões essenciais para compreensão dos estudos de caso: nem todo estudo de uma única unidade pode ser considerado um estudo de caso, e estudos de caso não são fáceis de serem realizados, pois se revestem de grande complexidade, exigindo o recurso de técnicas variadas de coleta de dados (ALVES- MAZZOTI, 2006).
Os estudos de caso mais comuns são os que focalizam apenas uma unidade (um indivíduo, uma instituição, um programa ou um evento), porém, pode-se ter também estudos de caso múltiplos, nos quais vários estudos são conduzidos de maneira simultânea - vários indivíduos, várias instituições, vários programas ou vários eventos (ALVES-MAZZOTI, 2006).
Stake (2000 apud ALVES-MAZZOTTI, 2006, p. 641) caracteriza o estudo de caso como estratégia de pesquisa pelo interesse em casos individuais e não pelos métodos de investigação, os quais podem ser quantitativos ou qualitativos e alerta que “nem tudo pode ser considerado um
caso”. Para tanto, o autor faz distinção de três tipos de estudos de caso a partir de suas finalidades: a) intrínseco, que busca melhor compreensão de um caso apenas pelo interesse despertado por aquele caso particular, sendo que o objetivo é conhecê-lo em profundidade, sem a preocupação com o desenvolvimento de alguma teoria; b) instrumental, que poderá facilitar a compreensão de algo mais amplo, podendo fornecer insights sobre determinado assunto ou para contestar uma generalização amplamente aceita, apresentando um caso que nela não se encaixa; c) coletivo, que estuda conjuntamente alguns casos para investigar um dado fenômeno.
Stake (2000 apud ALVES-MAZZOTTI, 2006, p. 642), ao caracterizar os estudos de caso, traz ênfase, então, à variedade de preocupações e orientações metodológicas relacionadas aos estudos de caso.
Yin (2015) define o estudo de caso como uma investigação empírica que analisa um fenômeno contemporâneo (o “caso”) em profundidade e em seu contexto de mundo real, quando os limites entre o fenômeno e o contexto não puderem ser claramente evidentes e/ou para exames dos eventos contemporâneos quando os comportamentos relevantes não podem ser manipulados. Aponta ainda a capacidade de lidar com ampla variedade de evidências (documentos, artefatos, entrevistas e observações) como força exclusiva dos estudos de caso. Assim, a estratégia do estudo de caso vai além de um tipo de pesquisa qualitativa, não se restringindo apenas na descrição densa ou na evidência observacional detalhada que distingue a maioria das formas de pesquisas qualitativas (YIN, 2015).
Existem pelo menos quatro aplicações diferentes para a pesquisa de estudo de caso: a) explicar os presumidos vínculos causais nas intervenções da vida real; b) descrever uma intervenção e o contexto da vida real no qual ela ocorreu; c) ilustrar determinados tópicos em uma avaliação, de um modo descritivo; d) explorar as situações em que a intervenção sendo