Após a primeira análise apresentada no capítulo anterior, o foco é voltado para a produção legislativa dos parlamentares. Foram realizados levantamento e análise qualitativa da produção legislativa no período escolhido – durante a 11ª e a 17ª legislaturas –, a partir de um recorte temático das proposições legislativas, nos quais foram selecionados projetos ligados à representação de minorias, como são consideradas na introdução: moradores de rua, pessoas carentes, trabalhadores rurais e manuais – lembrando que esses grupos muitas vezes não são enquadrados como minorias, por possuírem características que podem se alterar, tendo relação maior com estigma – mulheres, negros, comunidades tradicionais, idosos, grupo LGBT e deficientes. A análise e tabulação desses projetos também foram realizadas com a ajuda do software científico SPSS.
Os projetos voltados para os grupos minoritários foram selecionados a partir da análise de conteúdo temático dos projetos apresentados pelos deputados, os quais se
116 encontram disponíveis no site da ALMG, onde foi realizada a seleção dos projetos. As ementas de todos os projetos apresentados foram lidas e aqueles que continham alguma referência aos grupos minoritários, eram selecionados e enquadrados em categorias que se remetiam a cada um dos grupos aqui trabalhados, não sendo realizada a leitura do conteúdo integral dos projetos.
Ao se referir à produção legislativa, consideram-se os projetos de lei ordinária, de lei complementar e de resolução. Os projetos de lei (PLs) são aqueles que envolvem o maior número de proposições por deputado76 e se propõem a regular matéria inserida na competência normativa (PINHEIRO, 2007). Os projetos de lei complementar (PLCs) têm como função regulamentar dispositivo constitucional não autoaplicável, são exemplos de lei complementar o Código de Finanças Públicas e o Código Tributário, a Lei de Organização e Divisão Judiciárias dentre outros. Por fim, os projetos de resolução (PRs) destinam-se a regular matéria da competência privativa da ALMG (REGIMENTO INTERNO – ALMG, 2016).
Os deputados podem representar os interesses substantivos dos seus representados de diversas formas, tais como a partir das questões que eles defendem, da votação nominal, dos trabalhos em comissões, de patrocínio e elaboração de projetos de lei, citando apenas algumas possibilidades (GRIFFIN et al., 2012). Conforme Crisp e Driscoll (2012) colocam, o voto dos legisladores sobre as questões que estão presentes na agenda é o fenômeno mais considerado nos estudos do comportamento legislativo, base para estudos sobre as preferências dos representantes e sobre coesão e posição partidária, entretanto, nesse estudo foi escolhida a análise dos projetos.
A análise do voto legislativo pode apresentar alguns vieses para a pesquisa. Dentre eles pode-se argumentar que, com a visibilidade do voto, o legislador pode determinar a sua atuação para o que é considerado como uma posição popular sobre o assunto em votação, capitalizando, dessa forma, futuros eleitores. Ele sabe que os resultados das votações são monitorados por grupos de interesse que avaliam os legisladores a partir das políticas que os afetam (CRISP e DRISCOLL, 2012, p. 72). O momento do voto no plenário também pode servir para mostrar a união partidária ou da coligação, com os deputados do mesmo partido votando da mesma forma, sem apresentar a preferência individual de cada um, com o objetivo de esconder clivagens
76 Além dos deputados, a iniciativa de projetos na ALMG ainda cabe à comissão ou à Mesa da Assembleia, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas e aos cidadãos (REGIMENTO INTERNO – ALMG, Art. 186, 2016).
117 partidárias, principalmente em assuntos controversos (Ibid). A votação é uma atividade de alta visibilidade para os legisladores, que possuem nesse momento uma liberdade restrita para apresentar o seu posicionamento. Outra limitação ao se analisar as votações é que elas não expõem a posição e preferências do representante, uma vez que ele aprova ou não uma agenda que esconde os acordos legislativos. Uma aprovação demanda a árdua tarefa de convencer uma maioria de parlamentares, além da superação dos obstáculos burocráticos e legais, impostos pela Constituição e pelo Regimento Interno da Casa. Alguns deputados entrevistados reforçam esses caminhos pelos quais um projeto tem que passar para chegar a ser votado, reforçando as dificuldades que os mesmos enfrentam para chegar ao plenário.
Além do mais, em se tratando de direitos de minorias, muitos projetos podem ser propostos, mas nem sequer comporem a agenda de votação, como será comprovado a seguir, devido aos constrangimentos do processo de encaminhamento de propostas. Assim, os projetos podem falar mais da atuação dos deputados do que a votação de leis. Isso leva a discussão à Bachrach e Baratz que propõem uma definição de poder que incorpora a sua “segunda face”, superando a concepção de elitistas e pluralistas que a determinam apenas a partir da tomada de decisão sobre questões importantes.
É claro que o poder é exercido quando A participa na tomada de decisões que afetam B. Mas o poder é exercido quando A devota sua energia a criar ou reforçar valores sociais e políticos e práticas institucionais que limitam o escopo do processo político à consideração pública apenas daquelas questões que são comparativamente inócuas para A. Na medida em que A obtém sucesso nisso, B está impedido, para todos os propósitos práticos, de trazer à baila quaisquer questões cuja resolução possa prejudicar seriamente o conjunto de preferências de A (1962, p. 948 apud MIGUEL, 2014, p. 112-113).
Essa segunda face revela que as questões políticas não são apenas aquelas que se refletem em questões concretas, mas que o poder pode estar em questões invisíveis que não podem ser rejeitadas, uma vez que “[...] é um erro “descartar ’elementos imensuráveis’ como irreais”: não é o fato de a segunda face do poder ser menos evidente e menos mensurável do que a primeira [...] que a torna menos importante para a compreensão da realidade social” (Ibid, p. 113), sendo possível analisar a não tomada de decisão, o impedimento da expressão do conflito político. Assim, mostra-se a importância de se analisar os projetos e não apenas aquelas políticas que se tornaram norma jurídica – questões que são concretas –, uma vez que a apresentação de projetos
118 também diz muito em relação ao processo legislativo. Além disso, como Bachrach e Baratz afirmam, decidir o que entra ou não na proposta é uma dimensão do poder, sendo interessante também observar brevemente, quais desses projetos obtiveram encaminhamentos na Casa.
Não são desconsiderados, entretanto, possíveis viesses que possam surgir ao se analisar os projetos. O propositor de um determinado projeto pode apenas ter dado o nome, ocultando os interesses de grupos ou indivíduos, sem que esses interesses coincidam com os seus. O deputado pode também, apresentar projetos que apenas garantam benefícios eleitorais sem necessariamente se identificar com aquilo que está propondo. Além disso, os projetos voltados para minorias podem, muitas vezes, serem elaborados sem que esses grupos participem, podendo ser diferentes das suas demandas, além de outras questões que também podem enviesar a análise dos projetos.
A análise exclusiva sobre os projetos voltados para minorias se dá, uma vez que os grupos minoritários acabam possuindo demandas específicas que os afetam cotidianamente. A partir dessas demandas a pesquisa se concentra em políticas sobre as quais mais se ressaltam as diferenças de representação substantiva. E, com a análise das mesmas, será possível perceber como os deputados, das duas legislaturas analisadas, se posicionam em relação a essas políticas.
Foram também realizadas entrevistas com dez deputados, sendo que quatro foram os que mais propuseram, considerando as duas legislaturas conjuntamente, outros quatro apresentaram alguns projetos para as minorias e dois deputados não propuseram nenhuma política para esses grupos. O fato de se ouvir esses deputados que não apresentaram projetos para os grupos minoritários, também se mostrou importante para ver o posicionamento e a visão deles em relação às políticas para os grupos minoritários, se mostrando útil para determinar a relação entre os deputados e a apresentação de projetos para minorias. Fez-se uso do formato de respostas não estruturadas, no qual o pesquisador pode ter algumas perguntas orientadoras ou conceitos fundamentais para perguntar, porém não há uma estrutura formal ou protocolo. Com isso, o entrevistado é livre para mover a conversa em qualquer direção de interesse que possa surgir. A entrevista é uma forma mais pessoal de pesquisa e considerada um dos métodos mais fáceis para os entrevistados, principalmente quando se pretende perguntar questões que envolvem opiniões e impressões sobre determinado assunto (TROCHIM, 2001). Essa abordagem permite com que seja dada voz aos atores centrais da pesquisa e, com isso, capta questões como a interpretação e a vivência dos
119 mesmos em relação à representação política, a compreensão da atuação deles dentro da ALMG, além de ser possível se aprofundar na análise da trajetória política dos deputados. Com esse método pode-se entender – a partir do conhecimento prévio e da percepção de quem propôs – a razão de porquê determinado deputado atuou dessa forma. Outra fonte de dados útil para a pesquisa é o Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro do CPDOC-FGV77 o qual permite a análise da trajetória política e consequentemente da atuação dos parlamentares.