Antes de iniciar a análise de caso, duas questões devem ser apresentadas. A primeira, relativa à hipótese de pesquisa que fundamenta toda a análise. A segunda, à contextualização do caso analisado.
2.1.1 Aspectos práticos do fomento público financeiro e a hipótese da pesquisa
Nada obstante os parâmetros jurídicos descritos no Capítulo 1 acerca do exercício do fomento estatal financeiro, sua utilização pela Administração Pública tem sido objeto de preocupação por autores que verificam nele um instrumento de favorecimento indevido de agentes privados, de voluntarismos políticos ou, simplesmente, como forma ineficiente de dispêndio de recursos públicos173.
Neste sentido, ao tratar sobre aspectos práticos na concessão de subvenções, Ariño Ortiz destaca problemas de ineficiência econômica e de fraude e corrupção, agravados por uma dificuldade de controle externo (mesmo em referência à Espanha, que dispõe de lei para a concessão de subvenções174). No primeiro caso, por subvenções inúteis ou supérfluas, que distorcem os mercados, implicam desperdício de recursos públicos e são concedidos pela
173 O tema também tem sido objeto de destaque em veículos de notícias. Em coluna no jornal Valor Econômico,
a respeito da atuação do BNDES, da concessão de subsídios e da TLP, o Professor do Departamento de Economia da PUC-Rio, Garcia (2017), inclusive atribuiu ao volume de recursos de companhias estatais, bancos públicos e seus fundos de pensão os escândalos de corrupção, sugerindo a necessidade de se redimensionar a intervenção estatal na economia. Por outro lado, Mello (2003, p. 101) já apontou ser de domínio geral no Brasil a informação de que benefícios creditícios foram concedidos para promoção de desenvolvimento de atividades e regiões, mas sem a destinação adequada, caracterizando enriquecimento ilícito. Por fim, para um mapeamento dos gastos com renúncia fiscal, que em 2017 teria ultrapassado os gastos destinados a saúde e educação sem indicação dos resultados daí obtidos, vide notícia divulgada por Martello (2017).
174 Desde 2003, a Espanha conta com uma Lei Geral de Subvenções, Lei n. 38/2003, regulamentada pelo Real
Administração sem observância a limites legais, sem que os Tribunais se sintam aptos a revisar os parâmetros de concessão, pois sujeitos a um juízo de avaliação das necessidades da economia nacional. No segundo caso, em vista da discricionariedade na concessão dos incentivos, eles seriam usados como contrapartidas a favores políticos, servindo de instrumento para transformação do Estado social em Estado de amiguismo175.
No mesmo sentido, Mendonça destaca oito riscos do exercício da função de fomento estatal, sendo o principal deles a intervenção desmedida, que oscila entre o excesso (ou a insuficiência) e a arbitrariedade. Os demais riscos consistem em insucesso, corrupção, paralisia, inutilidade/ineficácia, distorções concorrenciais, administrativização do espaço privado e de insubmissão ao princípio da legalidade.
Os possíveis efeitos negativos dos incentivos na economia já foram objeto de análise inclusive pelo Conselho Administrativo de Defesa da Econômica (CADE) e pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), destacando-se, em ambos os casos, os problemas de ineficiência alocativa de recursos – na medida em que o estímulo estatal altera a lógica de mercado na alocação de recursos privados176.
A hipótese desta pesquisa decorre de questão que se coloca a partir destas considerações: a função administrativa de fomento financeiro não vem sendo exercida, em termos procedimentais, de acordo com os parâmetros jurídicos existentes, identificando-se ilegalidades nas etapas de planejamento, estruturação, implementação e governança.
Para confirmar ou infirmar a hipótese, este Capítulo da pesquisa é destinado à análise em concreto de uma das políticas de fomento público financeiro mais utilizadas pela Administração Pública Federal desde os anos 90: a de incentivos ao setor automotivo.
Em vista do recorte, o estudo de caso não permitirá extrair conclusões gerais sobre o exercício do fomento público financeiro a atividades econômicas – objetivo praticamente impossível em vista da multiplicidade de ações administrativas com este intuito. A análise parte de uma amostra para averiguar em concreto o que vem sendo apontado pela academia sobre o tema, seguindo os critérios metodológicos indicados no item 2.1 a seguir.
175 (ARIÑO ORTIZ, 2004, p. 317-321).
176 Em relação ao CADE, vide a Consulta n. 38/99, Relator Cons. Marcelo Calliari, mar. 2000. A análise do
BNDES consta do Informe SF n. 4. Como já indicado, o objetivo deste trabalho não é adentrar nos aspectos econômicos que devem conduzir as decisões político-administrativas sobre fomento. Parte-se da premissa de que a Constituição federal atribuiu ao Estado o papel de agente normativo e regulador da economia, inclusive por meio de incentivos (fomento estatal). O papel do direito, e neste caso, da presente pesquisa, é indicar os aspectos procedimentais e de governança que devem orientar a tomada de decisão (desde o seu planejamento até o controle de resultados). Mas seu conteúdo, em grande medida, dependerá de análise econômica. Sobre o tema, e para uma perspectiva econômica de eficiência alocativa, vide estudos de análise econômica do direito.
Antes disso, para fins de contextualização, faz-se breve descrição do setor automotivo e da sua regulação estatal por meio de fomento após a Constituição de 1988.
2.1.2 Contextualização: descrição do setor automotivo
Até 1990, o setor automotivo no Brasil era objeto de medidas de protecionismo177. Só a partir daí, com o fim destas178, e em parte impulsionado por acordos de integração comercial e produtiva celebrados com a Argentina179, é que políticas industriais voltadas ao setor ganharam relevância no País - mesmo diante da desarticulação do arranjo desenvolvimentista180. Os incentivos estatais financeiros passaram então a ser considerados essenciais para que as indústrias nacionais pudessem competir com as estrangeiras – em vista da defasagem tecnológica que caracterizava a produção daquelas181.
Inicialmente, entre 1991 e 1994, os incentivos concedidos pela Administração Pública federal para incrementar a produção nacional limitaram-se aos chamados Acordos da Câmara Setorial Automotiva – estrutura tripartite integrada por empresários (entre montadoras e fornecedores de autopeças), empregados e o Governo federal182.
177 Para um histórico do desenvolvimento da indústria automotiva em todo o mundo, e a sua expansão aos
mercados da Ásia e América do Sul, vide Calandro (2000).
178 Como a lista de produtos cuja importação era proibida ou limitada pela Carteira de Comércio Exterior do
Banco do Brasil (Cacex), que regulava todo o processo de importação. O Anexo C da carta n. 204/1988 da Cacex regulamentava uma lista de 1.200 produtos com importação proibida. Este anexo foi eliminado a partir de 1990.
179 Segundo Calandro (2000, p. 117), as políticas setoriais instituídas no País foram antecedidas de acordos feitos
com a Argentina (tal como o Protocolo 1, de 1988), cujo Governo já se preocupava em estimular e desenvolver os agentes do setor: “Outro aspecto que estimulou o desenvolvimento da indústria automobilística brasileira foi a busca de complementaridade produtiva com a Argentina, que levou à assinatura de diversos acordos de
integração comercial e produtiva. [...] A integração produtiva ampliou o comércio de veículos entre o Brasil e a Argentina. O Protocolo 21, de 1988, criou um regime especial de comércio para veículos e autopeças entre os dois países, que foi sendo aperfeiçoado a partir da constituição de regimes automotivos, argentino e brasileiro, bastante semelhantes entre si”. Segundo Zauli (2010), estas medidas de fomento ao setor tiveram início em reivindicação das próprias montadoras, no contexto do Mercosul.
180 Segundo Schapiro (2017, p. 440-442), o período desenvolvimentista se deu entre 1950 e 1980, durante o qual
o setor foi beneficiado com tarifas de importação seletivas, que facilitavam a importação de insumos e protegiam a manufatura nacional; fornecimento de insumos a um baixo custo, pois produzidos por estatais; e financiamento a taxas subsidiadas por bancos públicos. Mas ainda assim, mesmo sendo um dos mais relevantes em termos de geração de riqueza até os anos 80 (chegando a representar 15,6% do PIB industrial em 1975), em 1990 este percentual já chegava a 10,6%, ficando à margem da competição global.
181 (LIMA, 2016, p. 10).
182 Os instrumentos dos Acordos não foram localizados nos sites oficiais do Poder Executivo ou das Associações
relacionadas ao setor. Em contato com a ANFAVEA por email, indicou-se não haver registro dos documentos para disponibilização. Por esta razão, as informações utilizadas neste estudo partem de registros em doutrina sobre o tema.
Estes acordos eram embasados em cessões de cada uma das partes envolvidas, como redução de margem de lucro por parte dos empresários, aceite de ajustes na política salarial pelos empregados e benefícios fiscais concedidos pelo Executivo. O primeiro acordo, por exemplo, teve como objetivo reduzir o valor de venda dos veículos nacionais em 22%. Para tanto, foi reduzida a alíquota do IPI em 6%, e sugeriu-se ao CONFAZ183 a redução de 6% da alíquota de ICMS (tributo de competência estadual). O acordo vigorou durante o ano de 1992. No início de 1993, o segundo acordo trouxe metas mais claras, como redução em mais 10% do preço dos veículos; acréscimo de vendas (atingindo 1,2 milhão de veículos em 1993; 1,35 milhão em 1994; e 1,5 milhão em 1995, e 2 milhões em 2000); e aumento de investimento por parte dos empresários para ampliar a capacidade produtiva e modernizar a produção, com aporte global de R$20 bilhões até o ano 2000. Para tanto, os instrumentos financeiros de incentivo público ao setor foram: ampliação de financiamentos pelo BNDES; nova redução da alíquota do IPI em mais 6% para automóveis e 2% para veículos comerciais leves; e nova sugestão ao CONFAZ para redução de ICMS184.
A política por meio de acordos na Câmara não se sustentou. Consistia antes em alívio
conjuntural185 nas pressões competitivas do setor do que em programa de desenvolvimento socioeconômico sustentável de médio ou longo prazo que robustecesse a indústria nacional. Por esta razão, também, não impediu nova crise setorial nos anos seguintes, a gerar pressão política pela concessão de mais auxílios públicos.
Entre 1994 a 1995, encerraram-se as negociações da Câmara, e o auxílio estatal ao setor pautou-se basicamente em reduções pontuais de alíquota do imposto de importação de veículos e peças (em setembro de 1994, segundo De Negri, este imposto atingiu seu nível mais baixo –
183 Conselho Nacional de Política Fazendária, a quem compete “promover a celebração de convênios, para efeito
de concessão ou revogação de isenções, incentivos e benefícios fiscais do ICMS, de acordo com o previsto no CTN e na Lei Complementar n. 24, de 7 de janeiro de 1975, bem como promover a gestão do Sistema Nacional Integrado de Informações Econômico-Fiscais (SINIEF), para a coleta, elaboração e distribuição de dados básicos essenciais à formulação de políticas econômico-fiscais e ao aperfeiçoamento permanente das administrações tributárias; e promover estudos com vistas ao aperfeiçoamento da Administração Tributária e do Sistema Tributário Nacional como mecanismo de desenvolvimento econômico e social, nos aspectos de inter- relação da tributação federal e da estadual”. As informações foram extraídas da própria página do Confaz na internet, disponível em: <https://www.confaz.fazenda.gov.br/menu-de-apoio/competencias>. Acesso em: 14 nov. 2017.
184 Sobre os dois acordos da Câmara Setorial, vide Schapiro (2017, p. 440-444).
185 Os acordos assim foram qualificados por Schapiro (2017, p. 441). Concordando com tal qualificação, nesta
pesquisa os acordos resultantes da Câmara setorial não serão considerados programas de desenvolvimento econômico, como se passou com o Regime Automotivo e o Inovar-Auto, cujas estruturas normativas serão descritas pormenorizadamente. Ainda assim, vale destacar que segundo estudos apontados por Schapiro no mesmo estudo, mesmo que se questione a eficácia das negociações em termos de aumento de arrecadação tributária, eles teriam sido eficazes por romper tendência acentuada de desemprego do setor e aumentar o volume de vendas de veículos, superando os resultados visados pelos acordos.
20%186). Mas por não se tratar de programa de desenvolvimento do setor, a medida (somada à valorização cambial, com o Plano Real) teve como efeito incrementar a importação de veículos automotivos. Isso levou novamente à adoção de medidas de protecionismo pelo Governo federal como forma de controlar as importações – em março de 1995 a alíquota do imposto de importação chegou a 70%.
Nesse contexto, mesmo diante de um Governo que via com restrição a adoção de políticas industriais, programas de estímulo ao setor automotivo foram repensadas187, e, em meados de 1995, foi lançada a base do que viria a se denominar o Regime Automotivo Brasileiro
(RAB), primeiro programa de incentivos tributários estruturado pela Administração Pública
federal após a abertura do mercado nacional em 1990. O programa visava a aumentar a capacidade produtiva e de exportação das empresas situadas no País, tendo em vista o volume de importações que prejudicava o equilíbrio comercial188.
Este programa vigorou integralmente até 1999, e parte dos benefícios lá instituídos foram mantidos até 2015. Em paralelo, a partir de 2012 foi criado o chamado Inovar-Auto (2012), medida de incentivos fiscais cuja vigência terminará ao final de 2017189.
Além destes, o setor automotivo foi objeto de fomento público nas últimas décadas também através de medidas horizontais, como o Plano Nacional da Cultura Exportados
186 (DE NEGRI, 1999, p. 216).
187 A afirmação é feita por Schapiro (2017, p. 438; 444), ao tratar dos incentivos tributários ao setor automotivo
no Brasil. Segundo o autor, o então Ministro da Fazenda em 1995 teria afirmado que “a melhor política industrial é não ter política industrial”.
188 Segundo Schapiro (2017, p. 446), o programa seguia a mesma lógica dos incentivos fiscais do regime
automotriz argentino, que à época pressionava o setor brasileiro, atraindo empresas nacionais.
189 Por ocasião do fim do Inovar-Auto, o Governo federal já divulgou em abril de 2017 uma nova política de
incentivo ao setor automotivo, denominada Rota 2030, tendo inclusive instituído o Grupo de Alto Nível que debaterá os desafios do setor e fará recomendações à política (o GAN 2030 – Portaria n. 516/2017do MDIC). Inicialmente o programa teria duração de quinze anos e seria baseado em incentivos fiscais, como redução de IPI. Segundo notícias, o programa tem sido objeto de embate entre Ministérios da Fazenda (preocupado com os ajustes fiscais) e do MDIC, e de cautela por parte do Presidente da república, que aguardaria acordo entre Mercosul e EU, nada obstante a pressão por parte das montadoras de automóveis. Informações disponíveis, respectivamente, em Estadão conteúdo (2017); Wiziack e Prado (2017); e Sodré (2017).
(PNCE)190, e de benefícios creditícios, sobretudo por intermédio do BNDES191, mas que não compunham a estrutura das políticas de estímulo setorial – eminentemente fiscais. Aliás, não há registro de que havia coordenação entre as políticas de fomento fiscais e os instrumentos de fomento público creditício concedidos. A rigor, como será visto, não havia coordenação nem sequer entre os benefícios fiscais federais ao setor automotivo, que nesses mais de vinte anos não se limitaram às duas principais políticas públicas de fomento ao setor, pautadas em desonerações tributárias.
As duas políticas públicas de fomento ao setor automotivo, RAB e Inovar-Auto, serão analisadas nos pontos 2.2 e 2.3.