7 Learning results and quality assurance
7.3 Quality assurance practices
O fomento estatal parte da premissa de que, em certas circunstâncias, a economia depende faticamente do Estado, enquanto esse busca na estabilidade do sistema econômico elemento de legitimidade142. Logo, a performance da economia é colocada sob sua responsabilidade, justificando a regulação em sentido amplo – e dentro disso o exercício do fomento143.
Para tanto, o ordenamento estabelece um conjunto de instrumentos à disposição da Administração Pública, sem, contudo, indicar seu modo de utilização144. Eis a margem de
discricionariedade do administrador público na função de fomento, para fazer escolhas de
caráter econômico-político (atuação na ordem econômica), mas a partir de parâmetros e procedimentos jurídicos145.
Neste sentido, por se tratar de função administrativa, atrai necessariamente a incidência dos princípios da eficiência, da motivação e da publicidade, de onde se extrai a necessidade de planejamento no exercício do fomento146, dever do Poder Público que se materializa por meio das chamadas políticas públicas.
142 (MOREIRA, 1997, p. 26).
143 Para Salomão Filho (2002, p. 38), o Estado deve atuar enquanto propulsor da economia, e não mero
fiscalizador. É neste sentido que se deve compreender também a regulação: “É necessário uma propulsão apta a resolver ou minimizar os problemas estruturais dessas economias e, ao mesmo tempo, capaz de difundir o conhecimento econômico. Será preciso repensar o modelo jurídico de propulsão econômica estável”.
144 Exemplo disso conta do art. 43 da CF, que estabelece no §2º instrumentos de fomento financeiro que podem
ser utilizados pelo Estado para incentivo regional. Dentre eles, juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias; e isenções, reduções ou diferimento de tributos federais. O dispositivo não descreve, porém, a forma de concessão dos juros, quais são as atividades prioritárias, os critérios para elegê-las, em que caso utilizar quais instrumentos.
145 Sobre a evolução conceitual da discricionariedade administrativa vide Medauar (2015, p. 135-142). Uma
releitura da discricionariedade administrativa é retratada também por Binenbojm (2014) e Guerra (2015).
146 O planejamento é elemento tão significativo no exercício das funções administrativas que já se chegou a
Políticas estas que não são tema restrito às ciências econômicas e políticas, mas que estão na pauta dos juristas147. Isso porque se trata de um conjunto de decisões tomadas a partir de normas jurídicas (que preveem os objetivos do Estado), por meio de normas jurídicas (que estabelecem seus instrumentos da atuação), conforme normas jurídicas (regras de competência das estruturas decisórias) e controladas por normas jurídicas (verificação de juridicidade), que constituem um programa de ação a ser implementado pelo Estado (em associação com agentes privados) para realização de objetivos públicos.
Em matéria de fomento estatal financeiro na ordem econômica, destacam-se as políticas comercial, industrial, econômica e de crédito, que estruturam a economia nacional num contexto macro148. Ciente dos ciclos econômicos, e da dificuldade de o mercado subsistir a estas oscilações sem a atuação estatal, as políticas públicas em âmbito econômico são justificadas para auxiliar a economia, permitindo que ela se torne competitiva em médio ou longo prazo sem o auxílio financeiro do Estado149.
As políticas industriais, por exemplo, procuram promover maior competitividade da indústria nacional, expandindo seu acesso aos mercados, desenvolvendo indústrias de produtos com maior valor agregado, estimulando a inovação tecnológica e, com isso, aumentando a exportação e substituindo importações150.
Já as políticas comerciais visam a coordenar a relação entre a economia nacional e internacional, com observância dos acordos e negociações celebrados entre países, para proteger o mercado interno da concorrência externa e projetar indústrias nacionais no mercado
o autor conclua por refutar a ideia de um Direito do Planejamento. Sobre a relação intrínseca entre fomento e planejamento, Mendonça (2010, p. 132) afirma “Dir-se-ia que o planejamento estatal é o antecedente necessário do fomento. Só se vai fomentar atividade ou setor se isso fizer sentido dentro de programação prévia – e essa programação é o planejamento. A proximidade é tanta que, por vezes, planos de desenvolvimento econômico e social são chamados de planos de fomento. (...) Ora, os planos incitativos são, portanto, o próprio desenho das ações administrativas de fomento público. Assim, a relação entre planejamento e fomento é análoga à que se pode existir entre a programação de uma atividade global e (parte) de sua execução”.
147 Como indicado por Sundfeld e Rosilho (2014, p. 47), o Direito é elemento fundamental das políticas públicas.
Ele as institui, condiciona seus métodos, cria as estruturas que as implementarão (atribuindo-lhes competências) e controla sua aplicação. Se num primeiro momento, portanto, tendia-se a segregar o direito e a política, atualmente as políticas públicas são intensamente referidas por juristas, trazendo uma nova perspectiva ao fenômeno jurídico: “Sob a ótica da ideia de políticas públicas, a tônica pode se deslocar de uma análise mais isolada da norma para outra na qual sejam levados em conta os grandes objetivos perseguidos pelo Estado e a relação entre meios e fins. Haveria, neste sentido, uma ampliação dos horizontes do conhecimento jurídico”.
148 Sobre políticas industrias e desenvolvimento, e suas diversas perspectivas e arranjos institucionais, vide
Trubek, Coutinho e Schapiro (2012); Schapiro (2013); Rodrik (2008); Bresser-Pereira (2017).
149 Deste aspecto decorre caractere fundamental na implementação de medidas de fomento financeiro na ordem
econômica, qual seja, a transitoriedade, elemento importante na análise do controle interno da primeira etapa do fomento – como será visto no Capítulo 3.
150 Como exemplo de política industrial cite-se a dos “campeões nacionais”. Para um estudo acerca desta
política, vide Moccia (2015, p. 190-191). Para uma perspectiva de política industrial a partir do direito econômico.
internacional151. Isso se dá, dentre outros, por meio de subsídios à exportação ou, no caso de políticas de aquisição nacional de bens e de conteúdo local, por meio de incentivos governamentais dados à indústria, como desonerações tributárias e acesso a crédito que estimulem a aquisição de produtos nacionais152.
Como visto, estas políticas - consideradas políticas de incentivo - pautam-se essencialmente em instrumentos de fomento financeiro, como benefícios tributários, creditícios e financeiros. Mas o arranjo da utilização destes instrumentos dependerá de decisões que extrapolam o âmbito do direito, envolvendo periodicamente aspectos político-ideológicos sobre qual o papel do Estado no desenvolvimento socioeconômico153 - ora instituindo políticas industriais mais corretivas (voltadas a evitar falhas de mercado); que prestigiem paradigmas existentes de produção; ou ainda, que impulsionem a especialização industrial154.
Isso não significa que não haja parâmetros jurídicos para as decisões a serem tomadas pela Administração Pública. Como será visto no tópico subsequente, o ordenamento estabelece uma série de normas que servem de diretriz para as políticas de fomento, e que podem ser sistematizadas em um procedimento composto por decisões e ações, que vão desde a escolha dos instrumentos de fomento financeiro até o controle dos seus resultados.