Uma questão crítica será então perceber se a avaliação das escolas enquanto parte integrante da sua vida quotidiana abarcando quer a dimensão organizacional quer a dimensão da sala de aula, poderá constituir-se como fator estratégico decisivo para a melhoria da qualidade da educação nas escolas.
Antes de mais e como refere Ventura (2006, p.205) é necessário que na génese do sistema de avaliação “a melhoria sustentada seja efetivamente o objectivo”.
Assim, a avaliação das escolas surge cada vez mais conetada com o questionamento sobre o seu desempenho não obstante e como nos recorda Sá (2009), a avaliação das escolas poder ser perspetivada e encarada sob o signo de racionalidades plurais e
eventualmente contraditórias.
Avaliar uma escola preocupada com a equidade e a coesão social não será certamente o mesmo que avaliar uma escola que aposta na eficiência e eficácia privilegiando resultados de excelência.
Uma das questões-chave a colocar quando falamos da avaliação das escolas parece ser qual a conceção ou visão da educação, do ensino, da aprendizagem e do desenvolvimento curricular subjacentes. Por outro lado, sabemos que a vida nas escolas é de facto contingente. A razão profunda dessa instabilidade tem muito a ver com a própria
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natureza humana. Assim, como afirma Mèndez (2002) os problemas da avaliação das escolas são essencialmente concetuais e não meramente técnicos, mas epistemológicos e ontológicos.
Como nos recorda Simons (1999, p.166) referindo-se à avaliação das escolas “As práticas de avaliação devem favorecer a abertura da escola a mudanças na sua própria organização”. Mas será fácil a mudança? Como refere Bettencourt (2005, p.256) “numa organização dotada de uma cultura própria o sentido da avaliação institucional é marcado pela cultura institucional e tende a sublinhar os traços culturais dominantes”. No mesmo sentido aponta Rocha (2010, p.158) “A cultura é difícil de mudar e explica em muitos casos a falta de articulação entre as medidas tomadas e os resultados esperados”.
No fundo um dos problemas centrais da avaliação das escolas é a natureza humana. A confiança é um “ente” volátil. Por mais rigorosa que seja a sofisticação técnica e a análise, uma dúvida forte pode instilar um vírus fatal para o sistema de avaliação.
Para complexificar e densificar ainda mais a tarefa da avaliação das escolas, Bettencourt (2005) refere com pertinência, que, organizações como a escola, são do ponto de vista estrutural bem mais fragmentadas do que o organigrama formal deixa perceber e a diferença entre o mundo administrativo e o mundo pedagógico é notória.
Contudo, obstáculos existem em todo o lado, logo, como refere Day (1999), se se pretende valorizar a autonomia das professores, há que atender a esquemas de avaliação elaborados segundo uma ótica de perspetiva organizacional, que sejam dinâmicos e evolutivos, aceites pelos docentes, simples do ponto de vista administrativo e, não menos importante, sejam sujeitos à assistência de formação adequada. Por outro lado, os problemas devem ser enfrentados e não evitados. Uma escola consciente sente orgulho nos seus sucessos e, perante eventuais insucessos, não inventa justificações. Assume as suas responsabilidades, aprende, acredita nas suas capacidade coletivas e individuais, e sabe que se persistir no esforço terá melhores resultados.
Esta ideia coneta-se com as expressas por Walberg (2010) quando refere “as escolas existem para servir a sociedade ou o público em geral, e os pais em particular.” (p.30) e por Enguita (2008) quando recorda que a escola deve responder aos interesses e aos objetivos públicos (de toda a sociedade), e dos seus públicos (dos alunos, famílias e comunidade envolvente) e não deve estar subordinada aos interesses de indole privado ou corporativo dos professores. Tal desiderato exige uma atitude de responsabilidade para com a organização por parte dos professores, propondo a adoção por parte destes de um
novo compromisso com os fins da educação em substituição de uma passividade
obediente ou de uma anarquia individual.
No fundo, neste jogo de complexidades, parece requerer-se um equilíbrio entre as iniciativas, as escolhas, a autonomia, a diversidade, o pluralismo e a regulação, a razão e a emoção, a ação e a política, a estabilidade e a instabilidade.
Afinal de que modo a avaliação das escolas se insinua na história presente? Será que ela emerge indo ao encontro do que afirma Gil (2009) enquanto forma de formação de identidades necessárias à modernização? Será que a essa modernização subjaz o conceito de democratização, ou seja, conseguirá a avaliação contribuir para a conciliação dos princípios da eficiência, eficácia, justiça, equidade, responsabilidade, de modo a melhorar o ensino e a qualidade das aprendizagens?
Se à escola se associa cada vez mais a ideia de lugar privilegiado de inovação e mudança, dificilmente ela poderá passar ao lado de uma avaliação, até porque, como nos recorda o Conselho Nacional de Educação (2007, p.3) “A escola existe como um nó de uma rede escolar e social, pelo que a sua avaliação é complementar à avaliação de outros níveis dessa rede, ou seja dos alunos, dos profissionais, da administração educacional, das medidas de política”.
Neste encadeamento Neave (1998) refere que existem fundamentalmente dois discursos de legitimação do Estado avaliador: o discurso político que associa as novas formas de regulação à autonomia das organizações e à necessidade de prestar contas inerentes à sua responsabilidade social e o discurso económico baseado na eficácia.
Para Afonso e Costa (2012) do ponto de vista das políticas públicas, a avaliação das escolas pode ser encarada como um instrumento de regulação numa lógica de governação
soft power que, envolve os professores e as escolas como co-construtores das políticas
legitimando-as e afastando desta forma, para um plano secundário, a força e a pressão da mudança através dos normativos e dos corpos inspetivos. Deste ponto de vista e segundo estes autores, a avaliação das escolas funciona como um instrumento de regulação baseado nas KTRs (Knowledge Regulation Tools) tecnologias de governo sustentadas na gestão de informação que difundem um tipo particular de conhecimento para moldar o comportamento dos atores.
Assim, e de acordo com Estela Costa (2011, p.288) entende-se que “O poder de regulação soft passa pela capacidade do “regulador” em construir a sua imagem de autoridade através da evidência de detenção de conhecimento especializado”.
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Por outro lado, Bettencourt (2005) chama a atenção para a existência de três discursos de legitimação do Estado avaliador relacionados com o conteúdo e com a posição dos seus autores: decisores políticos, administradores, avaliadores ou jornalistas, e que são: a) o discurso de legitimação das políticas referindo-se geralmente à necessidade de assegurar que o dinheiro dos contribuintes está a ser bem gasto; b) o discurso de legitimação dos gestores e dos peritos assente na racionalidade técnica referindo-se à necessidade de obter informações fiáveis e de dispor de formas para controlar e melhorar a qualidade e a relação preço/qualidade; c) o discurso mediático de legitimação que encara geralmente a avaliação das escolas como uma forma de gestão associada à crença da competitividade ou como forma de indução da eficácia e do progresso.
Neste último sentido, Guthrie (1991, p. 312 citado em Afonso A. 1998, p.63) refere que “a crescente dependência das economias nacionais em relação à produtividade dos sistemas educativos e a crescente proporção de recursos alocados à educação, intensificam as pressões para medir a educação e avaliar o desempenho da escola”.
Por outro lado, é com frequência que se vê aparecer na comunicação social as mais diversas notícias sobre a vida das escolas mas tal como afirma Bettencourt (2005, p.24) “Muito raramente encontramos na comunicação social um discurso que coloque a avaliação como um processo democrático de participação dos cidadãos, conferindo à comunidade uma possibilidade de intervenção”.
Neste emaranhado complexo de notícias e informações, a procura do imediatismo e do mediatismo não têm ajudado ao esclarecimento de questões essenciais sobre a educação e a vida das escolas, isto mesmo nos confirma Antunes (2003) quando refere o seguinte:
a demagogia, ou o desconhecimento, de certos políticos, empresários ou jornalistas, aponta para a necessidade de alguém se preocupar com a informação que é veiculada aos cidadãos, que são muitas vezes confrontados com a “verdade”, que na realidade não passa de uma mistura de valores, factos, interpretações subjectivas e outras. A falsa promessa das soluções milagrosas só pode ser combatida com a divulgação de informação de qualidade aos cidadãos (p.387).
Poderá uma rigorosa avaliação das escolas contribuir para o esvaziamento desta demagogia?
E será que a avaliação quando transferida para o mundo das escolas configura apenas a transposição de uma questão político-mediática (recomposição do poder, resposta a pressões mediáticas) associada a uma estratégia de padronização e regulação transnacional dos sistemas educativos?
Dentro desta perspetiva, parece também verificar-se que os Estados na sua ânsia de rapidamente encontrarem respostas para os problemas das denominadas “crises” da educação e da escola, procuram soluções imediatas para questões complexas que exigem reflexão e respostas técnicas e éticas adequadas. Estas respostas céleres manifestam-se usualmente através de mudanças nas estruturas como se estas transportassem consigo algum fator indutor de alteração das práticas. Isto mesmo nos refere Rocha (2010):
quando existe descontentamento relativamente ao funcionamento da Administração Pública ou desajustamento entre o que pretendem os políticos e os resultados, entre a formulação e a implementação das políticas, o processo mais simples consiste na mudança das leis orgânicas […] Este processo tem acontecido, sistematicamente, na Europa continental assumindo-se que a mudança formalizada por lei é implementada automaticamente. Ora, nós sabemos que a mudança de estruturas sob a forma de lei pouco ou nada altera o funcionamento dos serviços. A experiência tem demonstrado que as reformas são absorvidas e a lei enviesada pelos agentes «administrativos», quando não participam na mudança (p.138).
Algo porém se tem verificado: associado quer a reformas legislativas, quer a procura de soluções rápidas para problemas complexos, quer a movimentos de desconcentração ou de descentralização, ou ainda a discussões geralmente mediatizadas sobre a “crise” da escola, a avaliação destas organizações tem vindo de forma crescente a ocupar uma parte dos estudos sobre educação em Portugal à semelhança dos restantes países da OCDE; com particular incidência a partir da década de noventa do século XX, acentuando-se na primeira década do século XXI. Isto mesmo nos confirma Faubert (2009, p.6) “Os esquemas de avaliação, estão crescentemente a ser considerados como potenciais promotores de mudança que podem ajudar à tomada de decisões, à alocação de recursos ou à melhoria da escola”.
Sobre esta problemática, o Conselho Nacional de Educação (2007) refere que, para melhorar a educação e os resultados educativos será certamente necessário um desempenho competente e esclarecido das escolas o que passa também por mais e melhor avaliação interna e externa dos contextos em que as escolas se inserem, dos profissionais,
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dos processos e dos resultados, sendo indiscutível que a avaliação das escolas é contributo fundamental para o sucesso educativo. Reforçando esta sua ideia, o CNE (2007, p.75) nota que “É indiscutível e unânime que a avaliação das escolas é contributo fundamental para o sucesso educativo”.
Por outro lado, como refere Afonso (2000, pp. 211-212) “A transferência de poderes para a escola aumenta a responsabilização e o escrutínio público sobre a escola, na medida em que a atenção da opinião pública tende a orientar-se para onde as decisões são tomadas […]”.
Contudo, é preciso discernir. Nestes movimentos de reconfiguração do papel do Estado e das escolas há que estar atento e não deixar que as aparências provoquem ilusões. Como alerta Rocha (2010):
[…] em alguns ministérios a burocracia técnica e weberiana foi sendo substituída por uma burocracia profissional, com a justificação de que os profissionais conhecem melhor do que ninguém as necessidades dos consumidores dos serviços e melhor respondem às pressões dos utentes. Sem entrar em detalhes nesta discussão, podemos concluir que a solução dos gestores profissionais agrada ao poder político porque assim imputa aos profissionais de ensino […] o mau funcionamento dos serviços; e agrada aos profissionais porque assim, impõem os valores e interesses da profissão, podendo atribuir ao poder político a responsabilidade do mau funcionamento, invocando falta de meios (p.135).
O quadro é pois complexo e parece não comportar ingenuidades: se por um lado o Estado pode querer impor as teias de uma burocracia profissional existe também o perigo de as escolas poderem agir na base do corporativismo
É que, se como afirma Ventura (2006, p.220) “O Estado português continua a preocupar-se com a regulação do funcionamento do sistema, com o controlo das escolas e dos profissionais de educação. O seu investimento ao nível do desenvolvimento e aperfeiçoamento das escolas continua a ser inexistente ou marginal”, também não é menos verdade que, como afirma Nóvoa (2005), é preciso encontrar um lugar para a razão e para a lucidez, que passa por um reforço da autonomia das escolas e dos projetos locais de educação, de forma, a que cada escola com liberdade de organização, enfrente as suas especificidades, seja capaz de responder às necessidades dos alunos e das comunidades locais.
Para tal, é necessário segundo Nóvoa (2005), que as escolas e os professores prestem contas do seu trabalho, que haja uma avaliação efetiva e que as escolas deixem de
funcionar sem saber por onde ir pois são precisas escolas credíveis, com um funcionamento regular, capazes de se inovarem constantemente, capazes de promoverem a aprendizagem de todos os alunos, capazes de consolidarem lideranças profissionais sustentadas pelos professores mais competentes e mais prestigiados de modo a enquadrar os “menos capazes” e a definir práticas de avaliação do trabalho docente.
Não convém entretanto esquecer que, como afirma Faubert (2009, p.7) “ A avaliação das escolas serve dois propósitos interligados: a melhoria e a prestação de contas”.
Sendo assim, poderá a avaliação das escolas, ser vista como uma forma de alimentar um novo profissionalismo democrático que conjugue uma lógica de modernização racionalizadora com uma lógica ao serviço dos valores educativos ajudando a transformar a escola por dentro conciliando uma lógica de regulação com uma lógica de controlo?
Sobre esta problemática Day (1999, p.97) considera que “O desenvolvimento de esquemas de avaliação nas escolas proporcionará novas oportunidades para aquilatar em que medida dois objectivos centrais, a responsabilização e o desenvolvimento profissional, podem ser concretizados”.
Há ainda a reter que, segundo autores como Afonso (1999), Teodoro (2001), Santos Guerra (2003) outro sentido pode ser associado à avaliação das escolas que é o de uma deriva educativa tecnocrática e neoliberal de controlo prescritivo dos resultados dos alunos e das escolas. Não negando a importância da avaliação, estes autores sugerem que esta deve apostar numa estratégia denominada de emancipatória, com o acento tónico em princípios como a democracia participativa, a inclusão social e o empowerment, conferindo maior autonomia aos sujeitos e garantindo a sua inclusão e participação em todo o processo.
Por conseguinte, como afirmam Carapeto e Fonseca (2005), num contexto de uma sociedade global que evolui constantemente, o desafio que se coloca parece ser o de conseguir conciliar as conquistas históricas do Estado democrático com o princípio do Estado de Direito, com as abordagens à modernização e qualidade dos serviços públicos (de que a educação é um exemplo) voltadas a pensar essencialmente nos cidadãos. Assim, torna-se necessário a procura de equilíbrios e não de dicotomias.
Poderá a avaliação das escolas ajudar à concretização deste desiderato procurando complementaridades e fazendo uma gestão de equilíbrios em todos os seus domínios?
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No âmbito da avaliação das escolas e de acordo com MacBeath et al. (1998, p.8) podem ser identificados quatro domínios para a sua concretização: “primeiro, a avaliação dos impactos; segundo, a avaliação dos processos ao nível da sala de aula; terceiro, a avaliação dos processos ao nível da escola e quarto, o ambiente da escola”.
Em Portugal a história da avaliação das escolas dos últimos quinze ou vinte anos tem sido essencialmente uma história de acumulação de experiências e de saber fazer, de organizações estatais e privadas, uma história de momentos, com altos e baixos e projetos avulso, que não permitiu a consolidação de uma política e uma cultura de avaliação das escolas; uma síntese das principais experiências de avaliação de escolas levadas a efeito em Portugal pode ser analisada no quadro que se elaborou (Anexo 9).
Isto mesmo é corroborado pelo CNE (2011) quando afirma que “A cultura de avaliação é ainda incipiente. Importa fomentar e consolidar quer a auto-avaliação por parte das escolas, quer a avaliação externa, sendo que as duas se devem articular de modo consequente.” (Diário da República de 7 Janeiro, 2.ª série, p. 994).
No âmbito da política educativa nacional, a avaliação das escolas parece ser indissociável das questões da descentralização do sistema educativo, da autonomia das escolas, e da reestruturação da administração escolar. A este respeito, Azevedo (2007) sugere razões de ordem social, política e económica para o aumento da notoriedade da avaliação das escolas, a saber: a) a descentralização e a autonomia e a concomitante prestação de contas; b) a reivindicação por parte dos consumidores para realizarem escolhas informadas; c) a assunção da escola como unidade central associada aos estudos sobre o efeito-estabelecimento; d) as preocupações com a produtividade da escola em relação ao investimento público realizado; e) o sucesso da escola para garantir o sucesso de todos; f) a avaliação entendida como estratégia de marketing; g) o desfasamento aparente entre as exigências do mundo do trabalho e a oferta educativa das escolas; h) a crise de confiança na escola face à sua massificação; i) a avaliação como contraponto aos
rankings; j) as pressões internacionais e a avaliação como contraponto à verificação de
conformidade; e l) a avaliação como factor de melhoria e de desenvolvimento.
As razões apontadas por Azevedo apontam para uma avaliação das escolas como construção coletiva de questionamentos, como resposta ao desejo da rutura das inércias, como forma de tranformação da escola apoiada em reflexões e juízos de valor credíveis,
com bases fundadas em compromissos com os principais atores no terreno e não com base em reformas político-normativas.
No entender de Alves (2002), a avaliação não é um fim em si mesma, antes tem de ser útil para alguma coisa, tem de ajudar a aumentar o conhecimento da realidade e este conhecimento tem de servir para mudar, inovar, melhorar processos e resultados educativos. Já para Abreu (2002), torna-se pertinente questionar se a preocupação crescente com a qualidade e a avaliação das escolas se baseia num diagnóstico consistente das falhas do sistema e tem por finalidade colmatá-las ou corrigi-las, ou, por outro lado, o seu fundamento advém de pressões externas que se constituem como um modismo importado, direta ou indiretamente relacionadas com questões de financiamento público, de contenção orçamental e de liberalização do sistema educativo.
Independentemente dos debates em torno da avaliação das escolas, os papéis que lhe estão reservados são para Bettencourt (2005), essencialmente três: O primeiro é o papel de manutenção do controlo por parte do Estado dado que a transferência de responsabilidades é acompanhada geralmente pelo estabelecimento de novos sistemas de regulação ao nível nacional, particularmente sobre os resultados. Nos Estados Unidos em que cada Estado tem o seu sistema próprio de imputação de responsabilidades, trinta e seis Estados publicam os seus resultados e catorze Estados estão associados aos incentivos financeiros. Na Inglaterra, o sistema de imputabilidade baseia-se na complementaridade entre a autoavaliação dos estabelecimentos e a inspeção; o segundo é o papel de normalização exercido através do desenvolvimento de indicadores internacionais que permitam a comparação e tenham em conta a mobilidade a nível internacional; o terceiro é o papel de legitimação pois a avaliação não é um processo neutro, mas de atribuição de valor.
Já no dizer de Costa e Ventura (2005) a avaliação das escolas está ao serviço de três grandes finalidades: o mercado, o relatório e a melhoria. Explicitando esta abordagem, os autores defendem que a avaliação para o mercado está ancorada numa conceção de escola como empresa educativa com o objetivo principal de captar clientes; a avaliação ao serviço do relatório encara a escola como uma burocracia ritualizada com o objetivo primordial de verificar a conformidade legal num ritual de fachada; a avaliação ao serviço da melhoria tem subjacente uma perspetiva de escola como comunidade de aprendizagem visando através de um processo democrático de construção coletiva contribuir para o desenvolvimento profissional dos seus membros.
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Contudo, e para além dos papéis e das finalidades reservados para a avaliação das escolas, a forma como se concebe e perspetiva a escola não é um fator despiciendo nesta complexa teia de relacionamentos em que se insere a avaliação. Assim, ao avaliar uma escola há que ter em conta que esta pode ser analisada a partir de perspetivas diferentes. De acordo com De Miguel (1997) e Mateo (2000), citados em Lukas e Santiago (2004) pode ter-se as seguintes perspetivas de análise: a) uma perspetiva descritiva em que a escola é considerada como uma realidade dinâmica em que se aglutinam pessoas cuja meta