Historicamente, as agências estatais e a burocracia pública desenvolveram uma atuação importante na construção das ações governamentais. Se, por um lado, possa parecer óbvio que ocorra dessa forma, por outro, é necessário compreender melhor qual o papel que, de fato, esses agentes vêm desempenhando no processo.
Como já relatado, o modelo burocrático weberiano foi implantado com características disfuncionais marcantes, na Administração Pública no Brasil. Convém lembrar que a concepção de burocracia tradicional nesses moldes, identificada com o que mais recentemente Mintzberg (1995) denomina de burocracia mecanizada, é uma estrutura que se baseia na precisão, na ausência de ambigüidade, na unidade de comando, na subordinação e continuidade e pressupõe uma clara distinção entre cúpula decisória e núcleo operacional, sendo que este último opera de forma mecânica, por meio de procedimentos formais, com o objetivo de atender às metas fixadas no âmbito da cúpula decisória.
Nas últimas décadas, constata-se que ocorreram importantes mudanças políticas, econômicas, sociais, culturais e tecnológicas e que a nova realidade impôs às organizações a necessidade de flexibilidade para que estas se adaptassem às rápidas transformações ambientais. Desse modo, estruturas, como a burocrática mecanizada, vêm sendo questionadas mesmo quando implantadas de forma mais funcional em empresas privadas.
Nesse contexto, as organizações públicas, que apresentam natureza particular, são afetadas de forma distinta. De acordo com Subirats (1989), a separação entre cúpula decisória e núcleo operacional é um fator que afeta a capacidade de as estruturas burocráticas públicas se adaptarem aos compromissos assumidos pelo Estado democrático, em especial, em função de sua característica fragmentação de interesses. No caso do Brasil, esse é mais um elemento a ser considerado no contexto da Reforma do Estado.
Em linhas gerais, o desenho organizacional público brasileiro é o clássico, entendido como portador de formatos complexos e múltiplos níveis hierárquicos. Apresenta também como característica marcante estruturas estáveis, e que resistem, de forma geral, às mudanças de procedimentos e à implantação de novas tecnologias (ROSSETO, 1999).
A burocracia pública do Brasil se estruturou, após os anos 30, com uma forte tradição patrimonialista, conforme mencionado no capítulo anterior. Os burocratas que compunham os quadros das agências estatais foram escolhidos segundo critérios de interesses particulares da elite agrária, e a lógica era a de servir ao senhor e não à sociedade (MARTINS, 1997).
No trajeto desta fase inicial até os primórdios do século XXI, a situação modificou-se. Entre as revoluções de 30 e 64, formou-se um novo segmento da burocracia que ocupava lugar de destaque na formulação e implementação das políticas econômicas dos diversos governos do período (LIMA et al., 1998).
Na fase compreendida entre 1956 e 1964, quando a economia do País viveu o maior avanço da história, o modelo desenvolvimentista, adotado no governo de Juscelino Kubitscheck, possibilitou o surgimento de grupos executivos setoriais destinados a coordenar o processo de substituição das importações, compostos de representantes da tecnocracia governamental e do empresariado. Tais grupos tornaram-se os canais de comunicação entre a elite burocrática do governo e o empresariado tanto nacional quanto estrangeiro, responsável pela demanda (LIMA et al., 1998).
De acordo com os mesmos autores, outros atores sociais, tais como a classe trabalhadora representada por sindicatos e os profissionais liberais, foram alijados do processo e não tiveram assento no planejamento, apesar de serem um dos principais interessados no projeto como um todo.
O movimento militar de 1964 representou uma racionalização funcional da administração pública, embora concentrada na administração indireta, portadora de disfuncionalidades próprias. “A idéia de tecnoestrutura implementada leva a supor uma relação funcional entre Estado e sociedade, alheia à política, em parte, pelo espaço preenchido pela força do regime, em parte, devido a um processo de esvaziamento da elite política” (MARTINS, 1997, p.178).
Durante este período, os grupos executivos do governo de Juscelino foram substituídos pelo Conselho de Desenvolvimento Industrial – CID –, pela Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil – CACEX – e por Núcleos Executivos. Só a título de exemplo, o CID, com o papel de substituir importações e favorecer as exportações, tornou-se responsável por avaliar também os projetos de nacionalização de produtos sob a ótica de potencial exportação do mesmo. A defasagem tecnológica foi um fator crítico, e a tecnocracia pública para aprovar, rejeitar ou propor ajustes aos projetos aprofundou-se em informações privativas das empresas. Dessa forma, “a burocracia governamental nunca esteve tão dentro da vida das empresas como nesse período” (LIMA et al., 1998, p.6).
Como o País é dependente de capital e tecnologia externa, criou-se a CACEX com o objetivo de monitorar o balanço de pagamentos. Os analistas de núcleos técnicos, então estabelecidos, passaram a ter amplo poder de veto a planos desenhados pelas empresas e pelo grupo executivo setorial, articulando com eles o incentivo à fabricação local de componentes, de acordo com as disponibilidades da balança de pagamentos. Constata-se que os poderes regulador e discricionário da CACEX superou, até mesmo, os de Ministros de Estado. A classe empresarial, para conseguir concretizar as demandas, dependia de adequada articulação com essa instituição (LIMA et al., 1998).
Pode-se notar que a Administração Pública no Brasil exerceu papel importante na formulação e implementação das políticas públicas, desde a Revolução de 30, tendo em vista ter sido, historicamente, responsável pela operacionalização de demandas da sociedade consubstanciadas em programas de governo. Dessa forma, esses núcleos da elite burocrática do País passaram a ser mais que agentes públicos, pois assumiram, em alguma medida, o papel de outros representantes de interesses da sociedade.
As decisões desses grupos eram impregnadas de forte poder, baseado especialmente no aspecto técnico, constituindo importante força que se contrapunha aos interesses da classe empresarial. Esses grupos, que tiveram origem na Revolução de 30, foram formados por membros da intelligentsia nacional, oriundos da oligarquia rural exportadora. Por convicções filosóficas e formação de origem, posicionaram-se contra o capitalismo e a economia liberal, criando um pacto social. Este pacto, baseado na criação/operacionalização do Estado desenvolvimentista e intervencionista que permaneceu até recentemente, no entender de Fiori
(1993), tem como característica principal o fato de a estrutura fundiária ficar intocável, com as seguintes conseqüências:
1. participação do Estado nas relações trabalhistas – industrialização com baixos salários; 2. manutenção de oligarquias regionais sólidas;
3. submissão da cidadania urbana a processos alienantes de participação política;
4. manutenção da estrutura patrimonialista – impedindo a separação entre o público e o privado.
Como decorrência desse pacto, a burocracia se tornou forte (no sentido de poder decisório) e frágil (no que tange à eficácia em obter conformidade e consentimento às decisões tomadas). Observou-se o inchamento da classe, feito a partir da ocupação da camada inferior do serviço público por apadrinhamento político, sem critério de qualificação e, por outro lado, da camada mais alta que foi formada por pessoas sem vínculo direto com a administração pública – os cargos de confiança – de livre nomeação, dando continuidade aos chamados currais eleitorais (FIORI, 1993).
No entanto, no final da década de 80, o pacto social da década de 30 parece que começou a ser rompido. As pressões por redução ou eliminação da atividade econômica do Estado e a proposta de um novo papel para o mesmo, segundo Lima et al., (1998), poderiam indicar uma redução no poder da burocracia e seu esvaziamento.
Nesse sentido, há que se lembrar que o fato de a classe ter sua origem na intelligentsia (originária da oligarquia rural), a elite da burocracia “tende a desprezar a camada inferior, ao mesmo tempo em que julga dominar a camada superior (que detém o poder) tomando por base sua elevada capacidade intelectual e sua formação acadêmica” (LIMA et al., 1998, p.86).
Em 1990, com a posse do presidente Collor, as ações tornaram-se mais contundentes, no sentido de se tentar viabilizar uma transformação estrutural profunda do Estado e da Administração Pública no Brasil. É importante lembrar que esta se desenvolveu em um contexto democrático.