A partir da década de 90, nota-se que passou a ganhar destaque, no Brasil, a idéia de que o Estado não tinha condições de ser provedor direto de riquezas e serviços. Por outro lado, havia um reconhecimento de que o mesmo não poderia se omitir e deixar que o mercado e a sociedade se responsabilizassem pelo desenvolvimento econômico e pela justiça social.
Em parte, isso ocorreu porque as propostas de reforma dos anos 90 suavizaram o discurso ideológico dos anos 80, criticando posições extremas de opção pelo livre mercado. Entretanto, estas não significaram uma retomada das proposições do Estado de Bem-estar. O discurso sinalizava no sentido de que o Estado devesse assumir o papel regulador, deixando para o mercado a provisão de bens e serviços.
Sobre esse aspecto, é importante ressaltar que o governo brasileiro não tem ainda uma política regulatória para a reforma do Estado. A idéia do governo FHC tem sido a de que o Estado intervencionista deva ser substituído por um Estado regulador. Não há, porém, uma concepção clara do modo de regulação que deve caracterizar este novo Estado, nem de como essa regulação deve ser operacionalizada. O Plano Diretor da Reforma do Estado apresentou apenas uma política de regulação setorial (ABRANCHES, 1999).
No Plano Diretor (BRASIL, 1995) fez-se a distinção da forma de propriedade e definiram-se quatro setores:
1. o núcleo estratégico de propriedade estatal, responsável pela edição de leis, por fazer cumpri-las e pela elaboração e execução de políticas públicas, em que se situam os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário;
2. as atividades exclusivas, também propriedade estatal, que são aquelas não delegáveis a terceiros, e por meio das quais se exerce o poder de tributação, arrecadação e fiscalização de impostos, a polícia, forças armadas e serviços de trânsito dentre outros;
3. os serviços não-exclusivos compreendidos como aqueles que não se caracterizam pelo exercício do poder do Estado, mas que são serviços de caráter público. Podem ser executados por entidades privadas, ou organizações públicas não-estatais. Como exemplo, citam-se as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus;
4. o setor de produção de bens e serviços para o mercado, no qual a propriedade privada está indicada, como regra geral. Ressalta-se que a gestão do setor privado é mais adequada, quando se faz acompanhar por um sistema de regulação seguro.
Os objetivos do plano, no que se refere à produção para o mercado foram: a) dar continuidade ao processo de privatização, por meio do Conselho de Desestatização; b) reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais privatizados; e c) implantar Contratos de Gestão nas empresas que não estavam em condições para serem privatizadas.
O Programa Nacional de Desestatização – PND –, criado por lei em 1990, e fomentado por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDS –, amadureceu na
década de 90. Sua magnitude pode ser avaliada pela quantidade de transferências do controle estatal para o setor privado. Na década de 90, “116 empresas, compreendendo a totalidade das empresas da grande siderurgia brasileira (8), da petroquímica (27), do setor ferroviário (7) e do segmento de telecomunicações (24) foram transferidas para o setor privado” (ABRANCHES, 1999 a, p.1).
No entanto, é polêmica a discussão com relação ao efeito no desempenho, quando há mudança de controle, de estatal para privado. Abranches (1999a) afirma que não há evidências sobre a relação entre estrutura do Estado e desempenho das empresas que permitam conclusões nesse sentido. O autor baseia esta afirmação na literatura sobre as economias mistas da Europa e sobre a economia privada dos EUA e conclui que a simples transferência de empresas estatais para o setor privado não garante uma melhor prestação dos serviços.
Partindo-se desse princípio, compreende-se a nova fase que foi inaugurada no processo de Reforma do Estado no Brasil. A Lei de Concessões n. 8.987, de 1995, juntamente com a figura da concessão, previu a criação das agências reguladoras, no formato de autarquias26, com o objetivo de facilitar o processo de concessão dos serviços públicos e proteger o consumidor. A criação das agências reguladoras, porém, não tem sido decorrente de uma discussão do modelo de regulação em si. Primeiramente, as leis são encaminhadas e, em um segundo momento, os conceitos básicos do modelo, discutidos (PECI, 1999).
As primeiras agências reguladoras foram criadas no setor de infra-estrutura, sendo estas: a ANEEL, em dezembro de 1996, a ANATEL27, em julho de 1997, e a ANP, em agosto de 1997. A ANP é uma autarquia que integra Administração Pública Federal, sendo vinculada ao Ministério de Minas e Energia. De acordo com Azevedo (1998) apud Peci (1999, p.4), “esta agência difere das demais, porque não regula nem controla ou fiscaliza um serviço público, mas, sim, atividades econômicas monopolizadas pela União” e, apesar de não se constituir em um serviço público, a exploração da indústria do petróleo é essencial à economia da sociedade.
26 Autarquia “é uma entidade autônoma [administrativa e financeiramente], auxiliar da administração pública.
(FERREIRA, 1994, p.56).
27A ANATEL tem uma particularidade que a diferencia de outras agências reguladoras. Segundo Peci (1999,
Essa prática de criação de agências reguladoras tem evidenciado que “cada nova proposta de regulação é feita sem um esforço de uniformização de visões (sobre o novo Estado e a nova sociedade imaginada pelo grupo governante), de macros objetivos e de princípios” (ABRANCHES, 1999b, p.22).
Entretanto, Abranches não preconiza a adoção de princípios doutrinários. Pelo contrário, acredita que o pressuposto seja a flexibilidade. Para tal, considera que existe a necessidade de um conjunto mínimo de princípios gerais e estratégicos, de forma a enquadrar as iniciativas governamentais de regulação no que tange à “natureza, escopo, objetivo, formato institucional e administrativo da regulação” (ABRANCHES, 1999b, p.22). Acredita que assim seja possível regular menos no início e ir regulando mais, na medida do que for necessário. Dessa forma, evita-se gerar resultados desfavoráveis.
A experiência de agências reguladoras é recente no Brasil. Isso significa que ainda não se tem a clara noção dos limites e possibilidades do modelo utilizado, em termos de resultados para a sociedade, em geral, e para as organizações que operam no mercado sob regulação estatal, em particular.
O setor saúde também entrou nessa agenda de reformas dos anos 90, com a criação de duas agências reguladoras. Foram criadas a Agência Nacional de Vigilância Sanitária – ANVISA – em janeiro de 1999, e a Agência Nacional de Saúde Suplementar – ANS –, em janeiro de 2000, ambas vinculadas ao Ministério da Saúde.
A Agência Nacional de Saúde Suplementar foi uma agência criada no bojo do processo de regulamentação do mercado de Planos e Seguros Privados de Saúde, processo esse que se iniciou com a promulgação da Lei n. 9.656, de 03 de junho de 1998. Assim a ANS passou a ser responsável por regulamentar as atividades do segmento de assistência médica suplementar, segmento relevante na composição do sistema de saúde brasileiro, e que será analisado no capítulo seguinte.