Durante o governo de Juscelino Kubitschek se deu uma importante ampliação da participação federal na atividade econômica, através do aparato institucional da chamada administração paralela213, que se materializou em novas agências organizadas na esfera da presidência da República e no Ministério da Fazenda, como o Conselho do Desenvolvimento.214
O Conselho de Desenvolvimento (CD) foi criado pelo Decreto nº 38.744, de 1º de fevereiro de 1956, como órgão subordinado diretamente ao Presidente da República. O objetivo do órgão era atuar centralizando o planejamento do desenvolvimento econômico brasileiro através do estudo das medidas necessárias para a coordenação da política econômica do país. O CD também visava aumentar a eficiência das atividades governamentais; fomentar a iniciativa privada; analisar relatórios e estatísticas sobre a evolução dos vários setores da economia; estudar e preparar projetos de leis, decretos e atos administrativos, e manter-se informado sobre a implementação das medidas aprovadas.215
No que diz respeito a sua composição, o CD era integrado pelos ministros de Estado, pelos chefes do Gabinete Militar e do Gabinete Civil, e ainda pelos presidentes do Banco do Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE).216 Os ministros da Educação e Cultura e do Trabalho, Indústria e Comércio só foram admitidos a partir de 1959,
212A atuação do CD se deu entre 1956, logo após a posse de Juscelino Kubitschek, até 1964. 213Benevides (1981: p. 224).
214 Um dos agentes desse período, Roberto Campos, oferece uma justificativa para a chamada administração
paralela, segundo ele: “Havia duas vantagens no artifício da administração paralela. De um lado servia para contornar vetos legislativos, mais fáceis de aplicar aos setores normais da administração. De outro, permitia um recrutamento em base estritamente meritocrática, praticamente imune a pressões clientelísticas.” (Campos, 1994, v. 1: 318).
215Artigo 2º do Decreto nº 38.744, de 1º de Fevereiro de 1956.
juntamente com o diretor-geral do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).217 Em sua composição contava também com representantes de setores econômicos e consultores especiais escolhidos diretamente pelo Presidente da República, se assemelhando aos conselhos técnicos que tiveram origem no Estado Novo.218
O conselho possuía uma secretaria geral, integrada por servidores civis e militares requisitados de autarquias, empresas de economia mista ou outras entidades. O presidente da República escolhia o secretário-geral, assim como um grupo de consultores especiais encarregados de fornecer assistência técnica permanente ao conselho e a seus grupos de estudo e de trabalho.219 O órgão podia também contar com a colaboração do Conselho Nacional de Economia, e, sempre que julgasse necessário ao desempenho de suas funções, solicitar aos ministérios e demais órgãos do Poder Executivo a elaboração de estudos, projetos e relatórios.220
Ainda em 1956, a primeira ação do Conselho do Desenvolvimento, através de sua secretaria geral, foi elaborar o Plano de Desenvolvimento Econômico, que definia o caráter geral da intervenção do Estado na economia, afirmando:
A programação do desenvolvimento da economia brasileira deve fazer-se de modo que o Estado, ao levar avante a tarefa de adaptar o sistema de preços à consecução do objetivo de melhoria do bem-estar da comunidade, assim proceda pelos instrumentos de que dispõe, que são fiscais, tarifários, monetários, creditícios, financeiros e gerenciais, para criar o ambiente propício à evolução e ao desenvolvimento da iniciativa privada, capacitando-a a atingir certas metas ou objetivos de produção sem que sua atividade seja especificamente regulada ou de antemão prescrita pelo Estado. (Benevides, 1981: p 123).
Esse plano foi pouco depois desenvolvido e especificado, dando origem ao Programa de Metas do governo. Incorporando ainda aspectos de planos anteriores, além dos estudos realizados pela Comissão Mista Brasil-Estados Unidos em 1951 e pelo grupo CEPAL-BNDE em 1952, o Programa de Metas consistia no planejamento de 31 metas específicas, reunidas em seis grandes grupos: energia, transportes, alimentação, indústrias de base, educação e, finalmente, a construção de Brasília, considerada “meta-síntese”.
217Benevides (1981). 218Diniz (1999: p. 25-30).
219Conforme Artigo 4º do Decreto nº 38.744, de 1º de Fevereiro de 1956. 220Artigo 1º § 2º do Decreto nº 38.744, de 1º de Fevereiro de 1956.
Algumas dessas metas foram integralmente preparadas pelo Conselho do Desenvolvimento, sobretudo as do setor de indústrias de base. Outras foram preparadas por grupos de trabalho especialmente constituídos, obedecendo à orientação geral da secretaria do conselho. A função dos grupos de trabalho ligados ao conselho era estudar metas específicas e preparar projetos de lei ou de regulamentação. Tais projetos poderiam ser aproveitados nas exposições de motivos do presidente da República ao Congresso, em propostas executivas visando a um futuro decreto, em propostas legislativas para o debate parlamentar ou na regulamentação dos órgãos a serem criados.
Esses grupos de trabalho variavam de tamanho de acordo com a pauta e as necessidades do trabalho, sendo que cada grupo possuía um coordenador, muitas vezes um Ministro de Estado. Esses grupos se extinguiam após finalizar os estudos e pareceres para os quais foram criados.221 Esse formato institucional buscava reduzir os conflitos e divergências entre as diferentes agências envolvidas na elaboração das políticas públicas buscando a acomodação de interesses dentro dos respectivos grupos.222
Esses grupos possuíam sempre um primeiro-secretário ligado ao Conselho do Desenvolvimento e vários membros escolhidos de acordo com o interesse de cada meta ou estudo; dependendo do setor, poderia haver representantes da Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil, da Superintendência da Moeda e do Crédito, da Carteira de Câmbio do Banco do Brasil, do BNDE, da Confederação Nacional da Indústria e dos diferentes ministérios.
Segundo Jorge Gustavo da Costa (1971), o secretário-geral do Conselho do Desenvolvimento teve papel preponderante não só na elaboração do Programa de Metas, mas principalmente no acompanhamento de sua execução: “o fato de a figura do secretário-geral [do conselho] haver coincidido com a do presidente do BNDE (tal ocorreu entre 1956 e 1958 com
Lucas Garcez) facilitava, em grande parte, a tarefa de acompanhamento e mesmo de
aliciamento em favor das metas e respectivos projetos.” [Grifo nosso](Costa, 1971: p.138).
221Conforme depoimento de Lucas Lopes (1991). 222Dias (1996: p. 77-80).
A implementação do Programa de Metas é comumente atribuída na literatura aos esforços de Lucas Lopes e Roberto Campos, que foram membros da COMBEU, e que ocuparam a presidência do BNDE, e a secretaria-geral do Conselho do Conselho de Desenvolvimento.223
Em 1961, o presidente Jânio Quadros aproveitou a experiência acumulada pelo CD na criação da Comissão Nacional de Planejamento (Coplan). O Conselho do Desenvolvimento foi mantido, só vindo a ser extinto em 1964. O CD foi extinto pelo Decreto nº 53.914, de 11 de maio de 1964, que delineou também a estrutura provisória do Ministério do Planejamento.