Foi, sobretudo, a partir da democratização do país, em 1974, que se iniciou a consolidação de uma rede pública de educação de adultos, ligada ao Ministério da Educação, e tendo como uma das suas orientações a promoção de com- petências essenciais na população adulta. Esta rede man- teve, contudo, durante muito tempo, um estatuto marginal face ao sistema educativo e às políticas educativas, mesmo que tivesse havido períodos de maior atenção política rela- tivamente ao setor, períodos que, todavia, se pautaram ge- ralmente por um caráter esporádico e efémero: lançamento da Direção-Geral da Educação Permanente; desenvolvimen- to do Plano Nacional de Alfabetização e Educação de Base de Adultos; elaboração dos Documentos Preparatórios da Comissão de Reforma do Sistema Educativo; financiamen- to através do Programa Operacional de Desenvolvimento da Educação em Portugal (BARROS, 2013; GUIMARÃES 2011; LIMA, 2005; ROTHES, 2009; SILVA, 1990).
Depois de um período, entre meados dos anos 1980 e meados dos anos 1990, de relativa periferização deste domínio no conjunto das preocupações de política social e educativa no nosso país, a partir de finais da década de 1990, emergiram transformações importantes na educação e formação de adultos, resultado de um, mesmo que inter- mitente, maior empenhamento social e político no favoreci- mento da aprendizagem dos adultos.
Há que salientar, desde logo, o papel precursor e inovador da Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos (ANEFA), criada em 1999 (Decreto-Lei nº 387/99,
de 28 de setembro), responsável pelo lançamento, designa- damente, dos cursos de educação e formação de adultos (cursos EFA) e dos processos de reconhecimento, valida- ção e certificação de competências (processos RVCC), que se mantêm, hoje, como dispositivos essenciais de promoção das aprendizagens e de certificação académica dos adultos. Contudo, em 2002, este instituto público foi extinto e, em sua substituição, foi criada a Direção Geral de Formação Vo- cacional: ainda que o essencial da iniciativas antes criadas tenha sido mantido, a educação de adultos dilui-se numa estrutura que passa, desde então, a coordenar outras di- mensões da qualificação, designadamente a formação voca- cional de jovens.
Entre 2007 e 2011, assiste-se, de novo, a um pe- ríodo de forte aposta política, com o desenvolvimento da Iniciativa Novas Oportunidades (INO). Nesta altura, veri- fica-se também a criação do Sistema Nacional de Qualifi- cações, acordado, em 2007, entre o governo e os parceiros sociais. Mantiveram-se como principais medidas de política os processos RVCC, os cursos EFA e as Formações Modu- lares Certificadas (FMC), a que acresceu a regulamentação dos processos de conclusão do ensino secundário por pes- soas com percursos formativos incompletos, em planos de estudos já extintos. Os Centros Novas Oportunidades, her- deiros de estruturas de acolhimento e orientação educativa dos adultos já existentes, assumem uma importância cres- cente nos diferentes territórios. No período de vigência da INO, foi conseguida uma impressionante mobilização dos adultos para a aprendizagem: entre 2006 e julho de 2011, inscreveram-se na INO 1.568.490 adultos, numa altura em que a população ativa portuguesa rondava os 5.500.000 indivíduos (CAPUCHA, 2015; GOMES, 2012).
As reações políticas a este programa não se fizeram logo sentir, tanto mais que a educação de adultos não era tema habitual da agenda política em Portugal. Mas, peran- te o impacto político e mediático desta iniciativa e a sua capacidade impressionante de mobilização da sociedade portuguesa, assistir-se-á a uma progressiva mobilização de setores políticos liberais e conservadores para denegri- rem o trabalho que estava a ser realizado. Ao assumirem
responsabilidades governativas, estes setores políticos irão extinguir a INO e assistiremos a um período de refluxo im- portante da participação educativa dos adultos.
Esta reação suporta-se nos tópicos essenciais do seu discurso político-ideológico sobre a educação: por um lado, o programa representaria mais uma manifestação de desperdício de dinheiros públicos, por parte de um Estado cujo papel na educação pretendem minimizar; por outro, numa abordagem que nem sequer cuida de se suportar em evidências empíricas sérias, reforça-se o discurso me- ritocrático das críticas ao “facilitismo”, que impregnaria as práticas educativas desenvolvidas, especialmente as que se desenvolviam nos processos de reconhecimento, valida- ção e certificação de competências.
Uma nova mudança política, verificada em 2015, estará na base do lançamento do Programa Qualifica, em março de 2017, com o qual se está a procurar reativar a aposta na qualificação dos adultos, depois de um perío- do de desinvestimento no setor. Apesar de os dados serem ainda reconhecidos como insuficientes, há já, nesta fase de arranque deste novo programa de âmbito nacional, al- guns resultados, visíveis na evolução verificada entre 2015 e 2017: aumento de 88% de adultos participantes em ati- vidades de formação e de 125% em processos de RVCC; aumento de 282% no número de adultos certificados, mes- mo que fossem apenas 10.157, em 2017 (OCDE, 2018a). A participação em formação tem vindo a ganhar peso relativo em relação aos processos de RVCC, sendo atualmente três vezes mais importante.
As últimas duas décadas da educação de adultos, em Portugal, são assim marcadas por fortes intermitên- cias políticas. Houve três planos de afirmação da EFA pe- los quais, apesar das descontinuidades penalizadoras, são visíveis resultados importantes das políticas públicas nes- te campo: o do reconhecimento e validação de adquiridos experienciais, o da construção de percursos próprios de certificação escolar e o da formação profissional, nas suas diferentes valências.
Há, entretanto, dois outros planos onde os resulta- dos destas políticas são menos claros: o da educação não
formal pós-básica (científica, cultural, cívica, etc.), com fra- gilidades em termos de medidas de enquadramento e de su- porte; e, finalmente, o da promoção da posse e uso de com- petências básicas de literacia, a não ser quando integradas em processos que conduzem à certificação escolar.
Para a concretização deste último plano, as medidas existentes têm-se revelado insuficientes na resposta àquilo que configura sem dúvida um desafio nacional. Os progra- mas de formação profissional dirigidos a adultos com baixos níveis de qualificação, orientados para responder àqueles que se encontram desempregados (como acontece do Pro- grama Vida Ativa – Qualifica+, estabelecido pela Portaria nº 203/2013, de 17 de junho), têm apresentado resultados abaixo do desejado. Também os programas de formação em competências básicas (Portaria nº 1100/2010, de 22 de ou- tubro), que foram criados para a promoção de competências essenciais de leitura e escrita, de cálculo e para a sensibi- lização para o uso de TIC, tiveram um impacto claramente insuficiente, se considerarmos os valores do analfabetismo em Portugal. Em 2012, estes últimos programas congrega- ram o valor máximo de 11.118 adultos inscritos, decrescen- do o número após aquela data e até 2016, ano em que houve apenas 2469 inscritos, a partir do qual se dá uma peque- na inversão de tendência, havendo 2598 inscritos em 2017 (CNE, 2018).
Para além das respostas formativas mencionadas, há, evidentemente, um conjunto seguramente significativo e muito diversificado de outras ações de promoção de com- petências essenciais de literacia, desenvolvidas pelas mais variadas entidades, tanto públicas como não públicas. A au- sência de um enquadramento claro e de apoios para estas ações e a fragilidade das redes de associações atuantes nes- ta área faz com que, com raras, mas significativas exceções, esta realidade educativa seja ainda muito mal conhecida. Ainda assim, é possível reconhecer que, na educação básica de adultos, temos um campo ainda muito marcado por uma clara polarização que demarca uma boa parte das iniciativas sociais que não dispõem das condições necessárias de apoio por parte dos poderes públicos, tanto a nível central como mesmo local, para se poderem consolidar, de um bem mais
pequeno número de entidades que dispõe já de condições institucionais para usufruírem de oportunidades de finan- ciamento das suas ações educativas e sociais, designada- mente através das soluções formativas já referidas.