Forforståelse

No tocante ao procedimento propriamente dito, questão muito debatida entre os processualistas, é concernente à legitimidade para a propositura da ação civil pública no caso

206 _{ARAÚJO, Alexandre Mota Brandão de. Sentença e coisa julgada na ação civil pública in: FERNANDES}

NETO, Guilherme (Coord.). et al. Inquérito Civil e Ação Civil Pública. São Paulo: Atlas, 2013. p. 92.

207 _{BRASIL. Lei nº 6.938/81 Art. 14, § 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o}

poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.

208 _{BRASIL. Constituição (1988), Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: [...] III - promover}

o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

209 _{Voto do Ministro Luis Felipe Salomão, relator no REsp 1243887/PR, disponível em <}

https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sSeq=1091364&sReg=201100534155&sData=201 11212&formato=HTML>. Acesso em: 29/11/2013 às 20h46min.

210 _{BRASIL. Lei nº 7.347/85, art. 1º, parágrafo único - Não será cabível ação civil pública para veicular}

pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados.

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de direitos e interesses difusos e coletivos stricto sensu. A dificuldade reside no fato de que o interesse coletivo não pode, a rigor, ser entregue a determinados legitimados, como pretende a lei, pois pertence idealmente a todos: “a satisfação de um só se verifica a partir da satisfação de todos, e a lesão de um apenas implica a lesão da coletividade.”211

Assim, supera-se a divisão dicotômica clássica entre legitimação ordinária ou extraordinária para verificar que se trata de uma legitimação autônoma. Naturalmente, esta discussão não se aplica aos direitos individuais homogêneos, dado que ali se processa simplesmente a legitimidade extraordinária, com a substituição processual dos titulares por qualquer dos autorizados.

Alheia a tais construções doutrinárias, a lei atribui a propositura da ação civil pública a certos legitimados. Dessarte, a tutela coletiva de direitos pode ser deferida ao Ministério Público ou à Defensoria Pública; aos entes federados e suas autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista; assim como a associações civis constituídas há mais de um ano, desde que incluam entre as suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico. Este requisito pode ser dispensado pelo magistrado em face da natureza e extensão do dano e pela relevância do bem jurídico a ser defendido. Sindicatos, entendidos como associações civis, também estão legitimados a propor ações civis públicas.212 José Eduardo Sabo destaca ainda que, mesmo que a fundação, sociedade de economia mista ou associação civil, não apresente entre as suas finalidades institucionais a proteção ao meio ambiente, certamente poderá ser manejada a ação civil pública se for constatado que a atividade de seus assistidos resta inefavelmente prejudicada por agressão ambiental.213

211 _{QUEVEDO, Paulo Alexandre Ney. Anotações sobre as ações civis públicas. Disponível em <}

http://www.conseg.sp.gov.br/DownloadDetalhe.aspx?id_grupo=12>. p. 36. Acesso em: 25 nov. 2013.

212 _{BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. PROCESSO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO COLETIVA}

AJUIZADA POR SINDICATO. SOJA TRANSGÊNICA. COBRANÇA DE ROYALTIES. LIMINAR REVOGADA NO JULGAMENTO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. CABIMENTO DA AÇÃO COLETIVA. LEGITIMIDADE DO SINDICATO. PERTINÊNCIA TEMÁTICA. EFICÁCIA DA DECISÃO. LIMITAÇÃO À CIRCUNSCRIÇÃO DO ÓRGÃO PROLATOR. [...].3. A exigência de pertinência temática para que se admita a legitimidade de sindicatos na propositura de ações coletivas é mitigada pelo conteúdo do art. 8º, II, da CF, consoante a jurisprudência do STF. Para a Corte Suprema, o objeto do mandado de segurança coletivo será um direito dos associados, independentemente de guardar vínculo com os fins próprios da entidade impetrante do 'writ', exigindo-se, entretanto, que o direito esteja compreendido nas atividades exercidas pelos associados, mas não se exigindo que o direito seja peculiar, próprio, da classe. Precedente. [... ] 7. Recursos especiais conhecidos. Recurso da Monsanto improvido. Recurso dos Sindicatos provido. (REsp 1243386/RS, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 12/06/2012, DJe 26/06/2012)

213 _{PAES, José Eduardo Sabo.Fundações, Associações e Entidades de Interesse Social. 8. ed. rev. e ampl. Rio}

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Não há, como se vê, previsão para que a pessoa física figure como legitimado para a defesa dos interesses difusos ou coletivos. Muito embora haja aí um afastamento do modelo norte-americano existente nas class actions, o certo é que isso não faz falta. De fato, “se há crítica em relação aos legitimados, não é por omissão; o que se critica, por aqui, é exatamente o contrário, o excesso de atuação, sobretudo do Ministério Público e das associações civis.”214

A legitimação é concorrente e disjuntiva, isto é, a ação civil pública pode ser proposta por qualquer dos legitimados, sem que haja a intervenção ou anuência dos demais. No entanto, todos podem, se assim o desejarem, requerer a sua inclusão como litisconsortes ativos. Pode haver, inclusive, litisconsórcio entre os Ministérios Públicos Federal e Estadual.

Vale lembrar que não há restrições tanto para o ajuizamento quanto para a admissão como litisconsorte para o ente ministerial, isto em decorrência das suas atribuições constitucionais. Contudo, isto não acontece com os demais legitimados e, para que possam ajuizar ou figurar como litisconsortes, devem demonstrar a pertinência temática entre a ação civil pública e seus objetivos institucionais.

No entanto, o STJ dispensou o requisito da pertinência subjetiva para as ações civis públicas ajuizadas pela Ordem dos Advogados do Brasil – OAB e suas seccionais, posto que “não é possível limitar a atuação da OAB em razão de pertinência temática, uma vez que a ela corresponde a defesa, inclusive judicial, da Constituição Federal, do Estado de Direito e da justiça social, o que, inexoravelmente, inclui todos os direitos coletivos e difusos.”215

O Ministério Público, de qualquer modo, sempre atuará na demanda, seja como autor ou fiscal da lei. Além do mais, se houver desistência infundada ou abandono por parte de associação legitimada, o Parquet deverá assumir a titularidade ativa da contenda, dando seguimento ao processo coletivo.

214 _{ALMEIDA, João Batista de. A proteção jurídica do consumidor. 6. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo:}

Saraiva, 2008. p. 262.

215 _{BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL}

PÚBLICA. ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. CONSELHO SECCIONAL. PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO URBANÍSTICO, CULTURAL E HISTÓRICO. LIMITAÇÃO POR PERTINÊNCIA TEMÁTICA. INCABÍVEL. LEITURA SISTEMÁTICA DO ART. 54, XIV, COM O ART. 44, I, DA LEI 8.906/94. DEFESA DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, DO ESTADO DE DIREITO E DA JUSTIÇA SOCIAL. [...] 3. A legitimidade ativa - fixada no art. 54, XIV, da Lei n. 8.906/94 - para propositura de ações civis públicas por parte da Ordem dos Advogados do Brasil, seja pelo Conselho Federal, seja pelos conselhos seccionais, deve ser lida de forma abrangente, em razão das finalidades outorgadas pelo legislador à entidade - que possui caráter peculiar no mundo jurídico - por meio do art. 44, I, da mesma norma; não é possível limitar a atuação da OAB em razão de pertinência temática, uma vez que a ela corresponde a defesa, inclusive judicial, da Constituição Federal, do Estado de Direito e da justiça social, o que, inexoravelmente, inclui todos os direitos coletivos e difusos. Recurso especial provido. (Resp 1351760/PE, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 26/11/2013, DJe 09/12/2013)

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Como salientado anteriormente, não haverá litispendência entre demanda coletiva e demanda individual, podendo ser ajuizada ação individual com a mesma causa petendi. Todavia, para poderem usufruir dos efeitos da coisa julgada coletiva que lhes beneficiem, os interessados poderão aderir em litisconsórcio ou, se já tiverem ajuizado suas ações individuais, deverão requerer em trinta dias a suspensão dos processos, contados da ciência nos autos da ação coletiva, segundo o que estabelece o art. 104 do CDC.

A lei adotou o critério meramente territorial para estabelecer que o foro competente para o ajuizamento da ação civil pública é o do local onde ocorrer o dano. No entanto, se houver interesse da União ou de suas autarquias e empresas públicas, a competência será da justiça federal, na seção judiciária do Distrito Federal ou da capital do estado.

Pela ação civil pública, admite-se o aviamento de pedido de natureza cautelar, o que se dá tanto pelo que dispõem os artigos 4º e 12 da Lei nº 7.347/85, como pelos termos amplíssimos do art. 83 do CDC216, bastando que se demonstrem o fumus boni juris e o periculum in mora.

A sentença de procedência que for prolatada na ação civil pública faz coisa julgada erga omnes e ultra partes, alcançando inclusive os que não atuaram como parte no processo. Ao contrário, não se operam em desfavor do individual os efeitos da coisa julgada material se a ação civil pública for julgada improcedente. Além disso, se a sentença julgar o feito improcedente por insuficiência de provas, a coisa julgada secundum eventum litis permite que nova ação civil pública seja ajuizada com o mesmo fundamento, desde que se utilize de nova prova.

O art. 16 da Lei nº 7.347/85, na redação que lhe foi conferida pelo art. 2º da Lei nº 9.494/97, determina que os efeitos da sentença devem cingir-se aos lindeiros da competência territorial do órgão prolator. Todavia, em julgado verdadeiramente paradigmático, já que firmado pelo rito do art. 543-C do CPC, o STJ restabeleceu a extensão erga omnes da coisa julgada nas ações civis públicas, sem qualquer delimitação territorial, declarando ainda que o foro de domicílio do consumidor é o competente para a liquidação e execução da sentença condenatória genérica prolatada.217 Para o tribunal, a questão deve ser analisada pelo disposto

216 _{BRASIL, Congresso Nacional. CDC, Art. 83. Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por este}

código são admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela.

217 _{BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. DIREITO PROCESSUAL. RECURSO REPRESENTATIVO DE}

CONTROVÉRSIA (ART. 543-C, CPC). DIREITOS METAINDIVIDUAIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. APADECO X BANESTADO. EXPURGOS INFLACIONÁRIOS. EXECUÇÃO/LIQUIDAÇÃO INDIVIDUAL. FORO COMPETENTE. ALCANCE OBJETIVO E SUBJETIVO DOS EFEITOS DA SENTENÇA COLETIVA. LIMITAÇÃO TERRITORIAL. IMPROPRIEDADE. REVISÃO

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nos artigos 93 e 103 do CDC e, tratando-se de dano em escala local, regional ou nacional, o “juízo competente [...] lançará mão de comando capaz de recompor ou indenizar os danos local, regional ou nacionalmente, levados em consideração, para tanto, os beneficiários do comando, independentemente de limitação territorial.”218

Vale lembrar que permanece inalterado o alcance do art. 2-A da Lei nº 9.494/97, que prescreve que só podem se beneficiar de sentença civil prolatada em ação coletiva proposta por entidade associativa, os substituídos que, na data do ajuizamento, estejam domiciliados no âmbito da competência territorial do órgão prolator, em que pese “a restrição contida na referida norma é absolutamente incompatível com o sistema de tutela de direitos transindividuais existente no país.”219

A condenação em dinheiro, nas ações civis públicas que tratem de direitos difusos ou coletivos stricto sensu, não beneficia diretamente os substituídos, já que é revertida para o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos – FDD, criado pela Lei nº 9.008/97, cuja finalidade legal é a “reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico, por infração à ordem econômica e a outros interesses difusos e coletivos.”220

Outra particularidade interessante é o inquérito civil, também regulamentado pela Lei nº 7.347/85. Trata-se de procedimento administrativo assemelhado, mutatis mutandis, ao inquérito policial, como faz supor a sua própria denominação. Presta-se à obtenção de

JURISPRUDENCIAL. LIMITAÇÃO AOS ASSOCIADOS. INVIABILIDADE. OFENSA À COISA JULGADA. 1. Para efeitos do art. 543-C do CPC: 1.1. A liquidação e a execução individual de sentença genérica proferida em ação civil coletiva pode ser ajuizada no foro do domicílio do beneficiário, porquanto os efeitos e a eficácia da sentença não estão circunscritos a lindes geográficos, mas aos limites objetivos e subjetivos do que foi decidido, levando-se em conta, para tanto, sempre a extensão do dano e a qualidade dos interesses metaindividuais postos em juízo (arts. 468, 472 e 474, CPC e 93 e 103, CDC). 1.2. A sentença genérica proferida na ação civil coletiva ajuizada pela Apadeco, que condenou o Banestado ao pagamento dos chamados expurgos inflacionários sobre cadernetas de poupança, dispôs que seus efeitos alcançariam todos os poupadores da instituição financeira do Estado do Paraná. Por isso descabe a alteração do seu alcance em sede de liquidação/execução individual, sob pena de vulneração da coisa julgada. Assim, não se aplica ao caso a limitação contida no art. 2º-A, caput, da Lei n. 9.494/97. 2. Ressalva de fundamentação do Ministro Teori Albino Zavascki. 3. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido. (REsp 1243887/PR, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, CORTE ESPECIAL, julgado em 19/10/2011, DJe 12/12/2011)

218 _{Voto do Ministro Luis Felipe Salomão, relator no REsp 1243887/PR, disponível em <}

https://ww2.stj.jus.br/revistaeletronica/Abre_Documento.asp?sSeq=1091364&sReg=201100534155&sData=201 11212&formato=HTML>. Acesso em: 29/11/2013 às 20h46min.

219 _{ZUFELATO, Camilo. O STJ, os limites territoriais da coisa julgada na ação civil pública e o foro competente}

para o ajuizamento das respectivas ações indenizatórias individuais: o restabelecimento do que nunca poderia ter sido alterado, ou ainda, juízes vs. Legislador. Revista de processo, São Paulo, v. 204, p. 283-302, fev. 2012. p. 286.

220 _{BRASIL. Lei nº 9.008/97. Art. 1º O Fundo de Defesa de Direitos Difusos (FDD), criado pela Lei nº 7.347, de}

24 de julho de 1985, tem por finalidade a reparação dos danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico, paisagístico, por infração à ordem econômica e a outros interesses difusos e coletivos.

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elementos de convicção que possam fundamentar a propositura de futura ação coletiva. Só pode ser utilizado pelo Ministério Público, por causa de seu natural poder de polícia, não sendo extensível aos demais legitimados para a ação civil pública.

Do mesmo modo que ocorre no inquérito penal, no procedimento civil também não há que se falar em contraditório, nem em ampla defesa, já que se trata de “procedimento inquisitorial, mero adminículo apto a instruir ação civil pública ou fornecer os parâmetros necessários para a elaboração de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), ou ambos.”221

O inquérito civil também não é obrigatório, sendo prescindível para a instauração da ação coletiva. Na verdade, uma de suas principais características é a informalidade, não estando sujeito a rito rígido, bastando que não se avilte os postulados básicos do direito. Não é, de igual modo, sigiloso, salvo se o exigirem as circunstâncias ou se houver risco para as investigações.

O inquérito civil se desenvolve em três fases: instauração, instrução e conclusão. Não há grandes formalidades, como já dito, sendo que o Parquet dispõe da prerrogativa de requisitar documentos a pessoas físicas e jurídicas, de direito público ou privado, não se podendo deixar de atender uma requisição, sob pena de se enquadrar tal conduta em crime de prevaricação ou de desobediência, conforme o caso.222 Se o ente ministerial entender, ao fim do inquérito civil, que não há elementos suficientes, conclui pelo arquivamento do inquérito civil, sujeitando-se à ratificação do CSMP, mas sem intervenção do judiciário.

Por fim, como suscitado anteriormente, o inquérito civil, como dito, pode servir de suporte para a celebração dos compromissos ou termos de ajustamento de conduta – TACs, que têm natureza jurídica de título executivo extrajudicial, podendo ser objeto inclusive de execução específica.