Pelo senso comum, o termo instituição tem seu significado associado a “estruturas sociais constituídas pelas leis fundamentais que regem um país” (HOUAISS, VILLAR et al., 2001, p. 1276). A idéia de regras institucionais está associada a normas e organizações que compõem o Estado e têm influência no comportamento dos indivíduos, ou, no caso de uma política pública, na ação dos atores nela envolvidos.
Inicialmente, no que se denomina como institucionalismo tradicional, o estudo dessa influência partia da premissa de que as instituições determinavam o comportamento dos indivíduos, sendo o interesse maior dos estudos centrado na “identificação dos aspectos legais e nas estruturas organizacionais relacionadas às tomadas de decisão coletivas” (KNOEPFEL, LARRUE et al., 2007, p. 91). Segundo Immergut (2008), o institucionalismo surgiu como um desenvolvimento em resposta à constatação de que os resultados de políticas não podiam ser explicados apenas pelas preferências dos cidadãos ou pelo balanço da opinião de grupos de interesse ou entre classes sociais: as regras e procedimentos relacionados a como se dá a escolha coletiva também tinham que ser levadas em conta e o seu estudo, entendimento e aprimoramento poderiam influenciar no melhor desenho de políticas públicas.
Em contraste com essa abordagem, há abordagens mais interessadas em estudar o comportamento individual dos atores, não o reduzindo a uma mera função das estruturas legais, mas levando em conta, em primeiro lugar, a existência de desejos e valores pessoais na determinação do seu comportamento. As instituições são vistas como resultante de tal comportamento. O paradigma da rational choice, na sua forma inicial, que trata as decisões coletivas como um equilíbrio de mercado resultante de comportamentos individuais, é o
grande exemplo dessa visão, incorporando idéias da economia neoclássica à análise do comportamento de atores políticos (KNOEPFEL, LARRUE et al., 2007).
Nas últimas décadas do século XX, ganhou relevo o paradigma do neo-
institucionalismo, que pode ser visto como um intermediário entre duas abordagens extremas:
os indivíduos e instituições se influenciam mutuamente. Enquanto os indivíduos adotam comportamentos que são influenciados pelas regras institucionais vigentes, por meio de suas ações podem modificá-las, de acordo com seus interesses e valores. Assim, a unidade de análise passa a ser tanto o comportamento individual, quanto as estruturas e regras (ANDREWS, 2007; KNOEPFEL, LARRUE et al., 2007).
A abordagem do modelo ora sendo desenhado se apóia no neo-institucionalismo,7 em alguns dos consensos que aparecem nas diferentes abordagens. O primeiro é o de que o comportamento individual tanto é influenciado por estratégias próprias do indivíduo, quanto pelas regras institucionais. Além disso, seguindo Knoepfel, Larrue et al. (2007), sobre as próprias regras institucionais, há alguns outros consensos:
• abrangem também regras informais ou implícitas, que não estão legalmente estabelecidas, mas que, muitas vezes, são compartilhadas por uma organização, comunidade ou grupo de atores;
• estabelecem estruturas e procedimentos que podem tanto facilitar quanto restringir a ação de determinados atores individuais, interferindo no sucesso ou não de políticas;
• podem ser mais ou menos estáveis ou dinâmicas;
7 O movimento neo-institucionalista tem diferentes abordagens ou escolas. Monteiro (2004), por exemplo, a partir da perspectiva da rational
choice, incorporar os aspectos institucionais, em análise específica para o processo constitucional brasileiro. A abordagem de Knoepfel e
Larrue et al. (2007) pretende uma síntese. No próximo capítulo, com a utilização da Teoria do Ator-Rede, a questão institucional será abordada de maneira diferente, mas ainda em linha com a visão de que tanto o ator determina as instituições, quanto é determinado por elas.
Para fins de análise de políticas públicas, interesse maior desta pesquisa e do modelo aqui proposto, é útil pensar-se em uma hierarquia de regras institucionais. Em um dado contexto, há regras de nível mais alto, no plano constitucional, influenciando todas as políticas públicas. Em um nível secundário, estão as regras que governam as organizações públicas e suas relações com organizações privadas, que também influenciam todas as políticas, mas têm uma dinâmica de mudança geralmente maior do que a das regras constitucionais. Por fim, há as regras que estão no nível de uma política específica, que governam o arranjo político-administrativo daquela política.
A visão hierárquica permite que se visualize uma cadeia de restrições e tensões provocadas pelas regras de alcance mais geral até as regras mais diretamente ligadas a uma política específica. Dependendo da política, do seu tempo de existência e do chamado capital institucional por ela acumulado, é possível que as regras formais ou informais estabelecidas no nível da política consigam se sobrepor às regras de nível mais alto e geral, embora o oposto também possa ocorrer (KNOEPFEL, LARRUE et al., 2007).
Além da visão hierárquica, outra forma de se operacionalizar o conceito das regras institucionais é pelo tipo de definições que as regras criam. De acordo com os autores, as regras podem trazer definições sobre o seguinte:
• acesso a recursos que influenciam no processo de políticas públicas;
• a definição de competências e a natureza da interação entre atores públicos e privados;
• o comportamento individual.
Após o estabelecimento dos conceitos de atores, recursos e regras institucionais, será possível, na próxima seção, apresentar-se o modelo de análise de Knoepfel, Larrue et al. (2007), que é o modelo base de análise de políticas públicas que será usado nesta pesquisa.