Folketrygdloven § 21-4

que as comunidades façam uso desses recursos internamente, ou seja, no interior de seus territórios, e com base em sua tradição. Só assim ficará respeitado o direito às suas manifestações, bem como ao seu modo de criar, fazer e viver.

Apenas quando o uso dos recursos implicar a sua comercialização é que eles deverão submeter-se às normas nacionais, conforme será tratado em item específico.

Essas comunidades são também detentoras de conhecimentos tradicionais associados, que podem ser usados de acordo com as normas consuetudinárias, mas, se esses conhecimentos forem comercializados, deverão seguir as normas nacionais.

Conclui-se que os recursos ambientais localizados em territórios de quilombos estão garantidos por meio de título definitivo concedido às comunidades remanescentes de quilombos. Portanto, essas comunidades terão o direito de usar os recursos ambientais diretamente; não havendo exigência legal referente à forma de apropriação desses recursos, as regras serão as consuetudinárias.

3.1.3 Acesso aos recursos ambientais por parte das comunidades extrativistas tradicionais

As comunidades extrativistas tradicionais têm o direito à sua cultura reconhecido constitucionalmente. Por essa razão, terão direito ao território e também ao uso dos recursos ambientais. Esse uso deverá respeitar suas manifestações, seus modos de criar, fazer e viver, conforme já discutido nos capítulos 1 e 2 deste trabalho.

Destarte, independentemente da área em que se localizam essas comunidades – unidades de conservação ou PAE –, o uso dos recursos ambientais deverá ser livre, desde que para atender suas necessidades internas e de forma tradicional. Dessa maneira, sobre esses bens deveriam incidir, não as normas nacionais, mas os modos de criar, fazer e viver dos povos e comunidades tradicionais; contudo não é isso o que se infere da análise da Lei n.º 9.985/00379 e de seus regulamentos.

Os bens ambientais localizados em territórios de comunidades extrativistas tradicionais são de natureza jurídica coletiva. No caso das unidades de conservação, pelo fato de o sujeito ser determinado – toda comunidade extrativista tradicional localizada no interior da unidade de conservação –, os bens pertencem a todos os membros da comunidade, sendo, portanto, indivisíveis. Os membros da comunidade encontram-se ligados por meio da criação da unidade de conservação, bem como pelo contrato de direito real de uso coletivo firmado com a associação que os representa.

Os bens ambientais também serão coletivos no caso do PAE, porque os sujeitos também são determinados – toda comunidade extrativista tradicional localizada no interior do PAE. Os bens são coletivos porque não podem ser divididos, devem ser usufruídos por todos do grupo. Há uma relação jurídica que une os membros do grupo – a criação do PAE, bem como o contrato de direito real de uso celebrado com uma associação que os representa.

Apesar dessa orientação constitucional, a Lei n.º 9.985/00 regulou o uso de bens ambientais localizados nos interiores dessas unidades e impôs inclusive uma restrição aos direitos culturais, conforme ficará evidenciado abaixo. No que se refere às comunidades localizadas nos PAE, a regulamentação não é clara quanto ao uso dos recursos ambientais. Abaixo uma análise das normas jurídicas sobre o tema.

3.1.3.1 Comunidades tradicionais localizadas em Unidades de Conservação

Conforme apresentado no capítulo 2, em virtude do direito à cultura, as comunidades tradicionais têm direito ao território e ao acesso aos bens ambientais. O instituto jurídico que lhes garante o acesso ao território é a posse coletiva e o contrato de concessão de direito real de uso coletivo (CDRUC) que será firmado entre o ICMBio e a associação que representa as comunidades. Nesse contrato, constará o direito de acesso aos bens ambientais.

Como a Lei n.º 9.985/00380 e o Decreto n.o 4.340/02381 nada previram sobre o instrumento que garantirá a permanência das comunidades tradicionais localizadas em FLONA, o acesso aos recursos ambientais localizados em seus territórios deverá ser assegurado utilizando-se por analogia os mesmos instrumentos previstos para as RESEX e RDS, ou seja, a posse coletiva e o contrato de direito real de uso coletivo.

Quanto ao uso dos bens ambientais localizados nesses espaços, deve-se seguir o que estabelece a Lei n.º 9.985/00382, que prevê a atividade principal a ser desenvolvida e as restrições a esses recursos, que variam de acordo com a categoria, conforme ficará demonstrado abaixo. Além disso, essa lei vinculou o uso dos recursos à elaboração do plano de manejo da unidade que servirá para zonear a unidade.

Não obstante, até a presente data, conforme já referido no capítulo 2, só foram elaborados dois planos de manejo. Isso significa que, em aproximadamente 96% das unidades de conservação, as comunidades extrativistas mantêm-se na informalidade, porque já é cediço que elas não pararam de comercializar seus recursos pela falta do plano de manejo.

Outrossim, embora a Instrução Normativa n.º 03/07 do ICMBio383 tenha feito previsão, em seu artigo 18, da possibilidade de firmar termo de compromisso com base no cadastro da população tradicional beneficiária e no Plano de Utilização e embora o referido termo sirva para comprovar a relação e os direitos da população tradicional com a Unidade, enquanto não é outorgada a concessão do direito real de uso coletivo, para fins de crédito e outros benefícios, esse processo também demandará um tempo para que possa alcançar a RDS e as 56 RESEX federais existentes em todo o Brasil.

Verifica-se que o Poder Público criou as unidades sem prever em seus orçamentos recursos para sua implementação, esquecendo-se por completo de que as

380 _Ibid.

381 _{BRASIL, 2002b.} 382 _{BRASIL, 2000a.}

comunidades tradicionais ali localizadas precisarão manter relações comerciais que garantam seu desenvolvimento econômico, social e cultural. Ao criar as unidades, limitando o espaço físico e não elaborando o referido plano, impede o acesso a um dos direitos fundamentais da pessoa humana – o desenvolvimento. Portanto, mantêm essas comunidades invisíveis para o restante do país. Além, é claro, de contribuir para que os bens ambientais sejam comercializados ilegalmente.

Isso nos permite afirmar que o Poder Público federal, embora preocupado em garantir a sociodiversidade no Brasil por meio da criação de RESEX que somam 56384 em todo o Brasil, está colocando em risco a sociodiversidade, ao demorar a elaborar os planos de manejo e os contratos de direito real de uso coletivo, que também não estão sendo firmados. Contribui, assim, para que aproximadamente 96% desses espaços mantenham suas comunidades extrativistas tradicionais na ilegalidade, totalmente fora do mercado e à mercê das pressões desse mesmo mercado.

3.1.3.1.1 Reservas Extrativistas

No caso das RESEX, o uso prioritário é a atividade de extrativismo385_{, podendo}

também ser desenvolvida a atividade de criação de animais de pequeno porte. A exploração comercial de recursos madeiros só é permitida como atividade complementar às demais e desde que em bases sustentáveis.

Contudo, há comunidades extrativistas localizadas no Estado do Pará que se dedicam à criação de búfalo há mais de 30 anos como parte de sua cultura. São as comunidades extrativistas localizados na área de várzea da RESEX Verde para Sempre. Na década de 90, essas comunidades receberam inclusive, por parte do Governo, o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) especial, havendo previsão para a criação de animais de grande porte386. Logo, limitar as atividades ao extrativismo

384 _{INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE; DIRETORIA DE}

UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE USO SUSTENTÁVEL E POPULAÇÕES TRADICIONAIS; DIRETORIA DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO DE PROTEÇÃO INTEGRAL, 2008.

385 _{A Lei n.º 9.985/00, em seu artigo 2.º, inciso XII, define extrativismo como “[...] sistema de exploração}

baseado na coleta e extração, de modo sustentável, de recursos naturais renováveis” (BRASIL, 2000a).

ou à criação de animais de pequeno porte significaria desrespeitar a cultura das comunidades tradicionais presentes na área de várzea da RESEX Verde para Sempre.

A Lei n.º 9.985/00387 proíbe a exploração de recursos minerais e a caça amadorística ou profissional. Além disso, impede o uso de espécies localmente ameaçadas de extinção ou práticas que danifiquem seus habitats, práticas ou atividades que não constem no plano de manejo da unidade e no contrato de concessão de direito real de uso.

Portanto, com exceção da restrição à atividade de mineração, que é um recurso pertencente à União, as demais restrições são inconstitucionais, uma vez que as manifestações culturais das comunidades extrativistas tradicionais e seus modos de criar, fazer e viver estão resguardados pela Constituição Federal388 em seus artigos 215, § 1.º e 216. Destarte, dentro de seus territórios, valerão as normas consuetudinárias. Quando a Lei n.º 9.985/00389 impõe limitação ao uso dos territórios, está impondo limites à cultura dessas comunidades.

Além disso, é sabido que o motivo pelo qual elas tiveram reconhecido esse direito foi exatamente o fato de contribuírem para a manutenção da biodiversidade. O mapa 7 (página 164 deste trabalho) permite que se constate grosso modo que a vegetação continua protegida. Também já se discutiu nos capítulos 1 e 2 a contribuição da sociodiversidade para a manutenção da biodiversidade. Com efeito, cientistas já confirmaram que o uso tradicional dos recursos ambientais por parte dessas comunidades manteve a biodiversidade390_.

3.1.3.1.2 Reservas de Desenvolvimento Sustentável

As RDS diferenciam-se das RESEX por não serem voltadas para o extrativismo e admitirem a exploração de componentes dos ecossistemas naturais em regime de manejo sustentável e a substituição da cobertura vegetal por espécies cultiváveis, desde que respeitados o zoneamento, as limitações legais e o plano de manejo da área.

387 _{BRASIL, op. cit.} 388 _{BRASIL, 1988a.} 389 _{BRASIL, 2000a.}

Por outro lado, as RDS assemelham-se às RESEX pelas seguintes restrições: proíbem o uso de espécies localmente ameaçadas de extinção ou práticas que danifiquem seus habitats, bem como práticas ou atividades que obstruam a regeneração natural dos ecossistemas e a aplicação das demais legislações, no plano de manejo da unidade e no contrato de concessão de direito real de uso coletivo.

As mesmas considerações feitas sobre as RESEX quanto ao direito à cultura e à ilegalidade das restrições impostas pela Lei n.º 9.985/00 aplicam-se às RDS.

3.1.3.1.3 Florestas Nacionais

A Lei n.o 9.985/00391 previu que as comunidades extrativistas tradicionais residentes antes da criação da Floresta Nacional (FLONA) deverão estar em conformidade com o disposto em regulamento e com o Plano de Manejo da unidade.

Ainda que essa lei tenha-se referido muito pouco aos direitos das comunidades extrativistas tradicionais localizadas em FLONA, verifica-se que elas correm os mesmos riscos das que se localizam em RESEX e RDS, porquanto estarão à mercê dos referidos regulamentos e do plano de manejo, que poderão impor limites ao direito constitucional que elas têm de respeito a sua cultura, que inclui seus modos de criar, fazer e viver.

Verificamos que a Lei n.º 9.985/00 nada previu quanto ao instrumento a ser utilizado para o acesso aos bens ambientais localizados nesses territórios. Contudo, o Decreto n.º 6.063/07392, que regulamentou a Lei n.º 11.284/06 que trata da gestão das florestas públicas, instituiu um instrumento, denominado “termo de uso”.

O termo de uso, na forma como se encontra regulamentado, acabou por restringir direitos das comunidades extrativistas tradicionais: o Decreto n.º 6.063/07 estabeleceu prazo de vigência para o referido termo, previu apenas a extração dos produtos florestais de uso tradicional e de subsistência, além de dizer que especificará as

391 _{BRASIL, 2000a.}

392 _{BRASIL. Decreto n.º 6.063, de 20 de março de 2007. Diário Oficial [da] República Federativa do}

restrições393_{. Além disso, esse decreto impõe requisitos para a formalização do termo de}

uso, dentre os quais394 _{se destaca o “estudo técnico que caracterize os usuários como}

comunidades locais, nos termos do inciso X do art. 3.º da Lei n.º 11.284, de 2006”, desconhecendo o direito ao autorreconhecimento.

3.1.3.2 Comunidades tradicionais localizadas em projetos de assentamentos agroextrativistas

Conforme apresentado nos capítulos 1 e 2, em virtude do direito à cultura, as comunidades tradicionais localizadas em projetos de assentamentos agroextrativistas têm direito ao território e ao acesso aos bens ambientais. O instituto jurídico que lhes garante o acesso ao território é a posse coletiva e o CDRUC que será firmado entre o INCRA e a associação que representa essas comunidades. Nesse contrato, constará o direito de acesso aos bens ambientais.

Contudo, como até a presente data as comunidades extrativistas tradicionais localizadas nos PAE ainda não firmaram o CDRUC, não terão como comercializar seus produtos legalmente. Ora, é sabido que essas comunidades não deixaram de comercializar seus produtos; logo suas atividades são todas consideradas ilegais.

Além disso, conforme discutido no capítulo 2, a criação dos assentamentos está sendo feita de forma equivocada, porque o procedimento adotado está seguindo os trâmites para a criação de assentamentos rurais tradicionais. Os PAE são considerados assentamentos especiais, por tratar-se de uma forma de reconhecimento de territórios para comunidades extrativistas tradicionais.

A falta de procedimentos especiais para o reconhecimento do direito das comunidades extrativistas tradicionais ao território faz com que os PAE sejam incluídos mesmo no procedimento de licenciamento ambiental, totalmente dispensável em processos de reconhecimento de territórios.

393 _{“Art. 18. Nas Florestas Nacionais, para os fins do disposto no art. 17 da Lei n.º 11.284, de 2006, serão}

formalizados termos de uso, com indicação do respectivo prazo de vigência com as comunidades locais, residentes no interior e no entorno das unidades de conservação, para a extração dos produtos florestais de uso tradicional e de subsistência, especificando as restrições e a responsabilidade pelo manejo das espécies das quais derivam esses produtos, bem como por eventuais prejuízos ao meio ambiente e à União” (Ibid.).

Mais grave ainda é a constatação de que poucos foram os PAE que conseguiram licenciar-se, o que contribui para o atraso do processo de reconhecimento do território. Trata-se de um entrave posto pela falta de interpretação sistemática, não só da Constituição Federal, como também das leis infraconstitucionais.

No que diz respeito às comunidades extrativistas tradicionais localizadas em área de várzea, o mesmo instrumento utilizado pela SPU para garantir o acesso ao território serve também para garantir o acesso aos bens ambientais – a autorização de uso. A competência para emitir a autorização pertence à SPU, e a autorização, como vimos, poderá evoluir para a concessão de direito real de uso. Porém, esse instrumento, na forma como se encontra regulamentado, fere a Constituição Federal de 1988, conforme analisado no capítulo 2.

Concluído o exame do acesso aos bens ambientais por parte de povos e comunidades tradicionais no interior de seus territórios, passamos a analisar o acesso a bens ambientais localizados nesses territórios cuja dominialidade pertence ao Poder Público.

3.2 USO DE BENS AMBIENTAIS DE DOMINIALIDADE DO PODER PÚBLICO