FLUID METHOD: NUMERICAL RESULTS

O acesso municipal aos programas de governo também ocorre por meio de convênios ou operações de créditos. Conforme o GT Interfederativo, esse tema se vinculava à capacidade de gestão dos agentes locais, mas demandaria: a) sanar a dificuldade de os municípios obterem informações dos programas tais como suas finalidades e prazos de financiamento e restrições como inadimplência e falta de prestação de contas; b) lidar com lacunas técnicas dos projetos submetidos (estimativas da CEF, em 2008, indicavam 60% de projetos rejeitados por deficiência técnica) geradoras de recusa ou retrabalho66; c) reduzir a diversidade de regras para o acesso aos programas e; d) reformular os programas de apoio ao desenvolvimento institucional para adequá-los às diferentes necessidades municipais.

Em relação aos convênios e contratos de repasse67, em 2008, foi criado o Sistema de Gestão de Transferências Voluntárias da União (SICONV) como meio para os municípios captarem recursos federais. O SICONV passou a ser o único instrumento para a realização de transferências de recursos da União para os entes federativos. Este Sistema passou a ser coordenado pelo MPOG, mas teve a participação do CAF, em especial das associações

66 Esta realidade ampliou um problema no acesso municipal aos recursos de transferência voluntária ao evidenciar as carências técnicas para elaborar projetos. Essa foi uma das razões para a agenda da gestão municipal ser o foco do CAF no segundo governo Lula, pois o novo sistema de convênios já estava operando. Some-se a isso a maior oferta de políticas públicas a ser executadas em parceria com os municípios, sobretudo no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento, que requeriam capacidades de gestão (entrevista 6). 67 Convênios são parcerias para executar um programa que demandam projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou realização de eventos em regime de mútua cooperação, pois há interesse recíproco. Contratos de repasse transferem, de forma voluntária, recursos por meio de instituição financeira pública federal (BB, CEF, Banco do Nordeste e Banco da Amazônia) que atua como mandatária da União. Contatos são mais usuais na execução de programas sociais em habitação, saneamento e infraestrutura urbana, esporte e agricultura.

municipalistas, nas discussões que resultaram no seu formato final. Todavia, o CAF não foi protagonista na sua concepção ou implementação, pois essa ação ficou a cargo da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do MPOG. A falta de suporte técnico do CAF inviabilizou uma ação intragovernamental para, no mínimo, monitorar esse processo.

Quanto ao Portal dos Convênios (www.convenios.gov.br), pela avaliação do GT Interfederativo, da SASF e do CAF, as prefeituras teriam facilitado seu cadastro e habilitação junto aos órgãos federais ao simplificar/padronizar os procedimentos e diminuir a exigência de documentos, o que deveria ampliar o acesso dos municípios. As associações municipalistas têm uma avaliação similar das melhoras que o SICONV gerou para acessar recursos. Mas a utilização do SICONV como recurso para aumentar o repasse dos recursos financeiros dependia de alguns pré-requisitos: a) capacitação de servidores municipais para utilizarem o portal e ampliarem a qualidade dos projetos enviados; b) acesso municipal à internet, pois esse passou a ser o único meio para tramitar solicitações; c) articulação intragovernamental para alinhar entre as agências federais essa concepção de simplificação dos procedimentos.

A tabela 3.11 mostra a distribuição regional das capacitações68. Contrariamente ao que foi proposto pelo GT Interfederativo - simplificar o acesso às menores cidades e regiões mais desfavorecidas em termos administrativos – os governos locais do Norte e do Nordeste foram os menos contemplados. Uma provável explicação reside no efeito combinado das exigências legais de acesso aos convênios (adimplência junto ao Cadastro Informativo dos Créditos não Quitado do Setor Público Federal - Cadin) e falta de capacidade técnica (elaboração de projetos e manejo de informática). Essa "dupla causação" legal e gerencial implicou na falha de implantar o SICONV junto ao público considerado central dos menores municípios, visando reduzir assimetrias de acesso federativo. Na região Sudeste, sobretudo em São Paulo, o que talvez explique seu baixo desempenho seja a maior capacidade administrativa dos municípios que podem dispensar essa capacitação e os convênios com o governo estadual mais rico da Federação. Os números mostram uma sub-demanda (Agranoff e McGuire, 1998) na implementação desse sistema.

68 As capacitações realizadas pelo MPOG foram para usuários com perfil de convenente (servidores estaduais, municipais e ONGs) e não há como listar apenas os servidores municipais. Assim, optou-se por agregar as capacitações por Estado e compará-las com a proporção de servidores públicos municipais em cada Estado como um proxy sobre a sua cobertura. As informações da CEF não são divididas por estado. Em 2009 a CEF lançou o "Programa de Capacitação Gerente Municipal de Convênios e Contratos", no qual 3679 municípios inscreveram 4201 gerentes (só o estado de São Paulo com 641 municípios e 725 gerentes- 17,3% do total) (apresentação da Universidade Corporativa/CEF na III Reunião do SASF em 07/04/2009). Em 2013, último ano dessa iniciativa, foram capacitados 3092 agentes municipais (Serviço de Informação ao Cidadão, 02/09/2015). Similar são informações fornecidas pela ENAP em 21/09/2015 (processos SIC 3950001936201500 e 03950001963201574). Mas suas capacitações na modalidade de EAD e as matrículas não discriminam o Estado e o município de origem.

Tabela 3.11 - Capacitação do Siconv nos municípios de cada Estado e região do Brasil Unidade da Federação % Servidores na média

nacional (adm. direta)

% capacitados/total de capacitados Indicador de capacitação Região Norte 1,31 1,71 1,30 Acre 0,32 1,1 3,44 Amapá 0,31 1,21 3,90 Amazonas 1,86 1,64 0,88 Pará 4,6 5,8 1,26 Rondônia 0,9 0,4 0,44 Roraima 0,23 0,2 0,87 Tocantins 0.98 1,6 1,63 Região Nordeste 3,7 1,87 0,5 Alagoas 2 0,6 0,3 Bahia 8,4 6,47 0,77 Ceará 5,2 2,22 0,43 Maranhão 4,5 0,67 0,15 Paraíba 2.7 2,1 0,78 Pernambuco 4,8 2,4 0,5 Piauí 1,9 0,45 0,24

Rio Grande do Norte 2,1 0,5 0,24

Sergipe 1,3 1,4 1,08 Região Sudeste 8,9 7,6 0,85 Espírito Santo 2,3 0,8 0,35 Minas Gerais 11 23,2 2,1 Rio de Janeiro 6,5 2,5 0,38 São Paulo 16 3,9 0,24 Região Sul 4,5 6,3 1,4 Paraná 5,1 8,9 1,74

Rio Grande do Sul 4,9 6,9 1,4

Santa Catarina 3,4 3,2 0,94

Região Centro-Oeste 2,2 3,3 1,49

Distrito Federal 2,1 8 3,81

Goiás 3,5 2,5 0,71

Mato Grosso 1,7 1,1 0,64

Mato Grosso do Sul 1,4 1,48 1,06

Fonte: Elaborado com base no MPOG (Serviço de Informação ao Cidadão, 14/09/2015/Processo 03950.001962/2015-20) e Munic/IBGE (2009-2013).

Nota: O porcentual dos servidores municipais em relação ao total foi calculado com base naqueles empregados na administração direta que representam mais de 90% do total de servidores municipais (porcentual médio dos anos 2009 a 2014). O porcentual de capacitados em cada estado sobre o total capacitado é o valor médio entre 2009 e 2014 calculado pelo número absoluto de cada estado dividido pelo total dos capacitados no Brasil nesse período. O indicador de capacitação foi calculado pela divisão da segunda pela primeira coluna.

Por esses números não é possível afirmar que o SICONV tenha se tornado amplamente utilizado, especialmente pelos municípios de menor porte e nas regiões mais desprovidas de capacidades estatais. Assim, a proposta do CAF de priorizar os municípios com até 50 mil habitantes para enfrentar o desafio das desigualdades federativas no esforço de nation building não foi alcançada na implantação do SICONV. A desigualdade regional das capacitações é um indicador dessa dificuldade. O CAF não dispunha de estrutura técnica para mobilizar as burocracias municipais ou para induzir o MPOG a atuar para equilibrar a desigualdade subnacional das adesões a esse sistema. A capacidade do CAF para customizar

capacitações e priorizar cidades foi nula, pois essa ação esteve sob responsabilidade exclusiva do MPOG. Com efeito, a prioridade para os pequenos municípios não foi assumida pelo conjunto do governo, apesar da aprovação e apoio do CAF.

Quanto à tecnologia da informação, embora a pesquisa Munic/IBGE (2012) mostre que 99,8% dos municípios acessavam a internet, o problema não reside nessa questão. O acesso não garante capacidade de utilização do SICONV, pois esse é um sistema que requer um domínio mínimo das informações para elaborar propostas de convênios ou contratos de repasse. A falta de quadros técnicos para elaborar projetos dentro das normas exigidas pela legislação é maior nos menores municípios, além de serem nesses em que a carência de tecnologia da informação costuma ser mais significativa. Ademais, se o acesso à internet estivesse resolvido, não haveria razão para o programa Cidades Digitais do Ministério das Comunicações priorizar 80 cidades em 2012 para o projeto piloto e 262 em 2013, todas com até 50 mil habitantes, para modernizar sua infraestrutura de tecnologia da informação.

Em relação a execução há regras para as solicitações de convênio inseridas na Portaria Interministerial 507/2011 (MPOG, MF e CGU). Essa norma veda a celebração de convênios se o ente federativo estiver inscrito no CADIN. O problema é que esse tipo de apontamento pode ser feito por qualquer órgão da administração pública federal e sem aviso prévio ao município. Ainda é necessário atender a um extenso rol de exigências legais como condição para efetivar os convênios69 que são "quase reformas" fiscais, previdenciárias e tributárias.70.

Mesmo que a legislação deva ser cumprida, aplicadas todas as normas de forma simultânea, a complexidade que esse conjunto adquire decerto influi em resposta diferenciadas conforme as capacidades administrativas e técnicas dos municípios. Para lidar com essa desigualdade federativa seria necessário criar um sistema tipo SUS, pois há uma falência das regras de transferências voluntárias e, considerando que o número de municípios

69 A Portaria 507/2011 atende a várias exigências da LRF e do Decreto 6.170/2007 que dispõe sobre as transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse. Pelo o artigo 38 da Portaria é necessário atender a 18 dispositivos legais: a) demonstrar de que o ente arrecada tributos de sua competência constitucional, comprovada pelo protocolo enviado ao Tribunal de Contas; b) regularidade previdenciária atestada pelo Ministério da Previdência; c) regularidade quanto a tributos e contribuições federais e à dívida ativa da União atestada pela SRF e Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; d) regularidade perante a União por meio do Cadin; e) regularidade nas contribuições do FGTS com certificado emitido pela CEF; f) regularidade quanto à adimplência financeira em empréstimos e financiamentos concedidos pela União e administrados pela Secretaria do Tesouro Nacional; g) aplicação mínima de recursos em educação e saúde, conforme dispõe a Constituição Federal; h) publicação do Relatório de Gestão Fiscal e Relatório Resumido de Execução Orçamentária para atender a LRF; i) limites com despesa de pessoal, dívidas consolidadas e mobiliárias, limites de operações de crédito e inscrição de restos a pagar no último ano de mandato; j) inexistência de vedação para receber transferência voluntária mediante informações declaradas conforme o Manual de Demonstrativos Fiscais da STN; l) comprovação da regularidade no pagamento de precatórios.

70 Ainda que a Portaria assegurasse que algumas das obrigações legais sejam praticadas fora do prazo definido em lei sem que haja impedimentos para o convênio ou aditamento de valor de parcelas a partir da data em que se der a referida comprovação (artigo 38, parágrafo 3o).

com ao menos uma pendência legal ou irregularidade fiscal é significativo, mesmo mudanças como a Portaria 507 são ineficazes. Este modelo, como está organizado, geralmente penaliza os menores os municípios, embora sejam os mais necessitados (entrevista 2).

Em 2013, apenas 4% dos municípios, ainda que não fossem apenas os menores, estavam habilitados a conveniar com a União. Outros 96% estavam com restrição no Cadastro Único de Convênios, uma espécie de Serasa das prefeituras (Jornal O Globo, 06/04/2013). Mesmo que o instrumento de convênio tenha sido modernizado, o arcabouço legal que dificulta seu acesso pelos governos locais estava absolutamente além das capacidades de o CAF intervir71. Cada exigência é definida por meio de regras legais, adicionadas das normas específicas dos órgãos concedentes, o que nem sempre alinhou-se com a lógica da cooperação federativa que presidiu as intenções do CAF em relação aos convênios. Pelo art. 44 da Portaria lê-se que a "celebração do convênio será precedida de análise e manifestação conclusiva pelos setores técnico e jurídico do órgão ou da entidade concedente, segundo suas respectivas competências, quanto ao atendimento das exigências formais e legais". Nesse quesito, a possibilidade de ação do CAF foi nula, pois ações discricionárias de ministérios rigorosamente podiam inviabilizar uma proposta de convênio.

Questões de natureza funcional ou setorial podem assumir relevância técnica ou política que escapam completamente dos esforços realizados nesse fórum territorial com o objetivo de ampliar o acesso dos municípios ao crédito federal. E não houve capacidade de ação política, técnica ou legal que viabilizasse poder intragovernamental para o CAF reverter eventuais decisões dos órgãos específicos. Com efeito, os ganhos oriundos de uma arena de cooperação intergovernamental podem ser subtraídos pela dinâmica da articulação intragovernamental e ascendência ou de órgãos setoriais com suas normas ou pela STN que monitora as regras do crédito público.

Atendidas as questões legais que efetivam o cadastro, ainda havia a análise do Plano de Trabalho apresentado (justificativa do convênio, descrição do objeto a ser executado, metas e o cronograma físico-financeiro). Esse documento, encaminhado exclusivamente por meio do SICONV, segue para análise técnico-jurídica do órgão concedente, sobretudo das condições de execução do ente proponente, de acordo com as exigências de cada órgão federal repassador de recursos. Supondo que não haja necessidade de realizar revisões por

71 Esta é a situação, apesar do art. 7º da Lei 11.945/2009 ter autorizado um prazo de 18 meses para que as operações de crédito realizadas com instituições financeiras públicas, incluídas as contratações e renegociações de dívidas, ficassem afastadas de exigências de regularidade fiscal como Certidão Negativa de Débito, Certificado de Recolhimento do FGTS e inscrição no Cadin. Como essa legislação antecedeu a Portaria Interministerial 507/2011, ao que parece, a "janela de oportunidade" legal não teve impactos significativos.

irregularidades, a assinatura do convênio não significa que a liberação de dinheiro será feita pela CEF, pois esse banco têm suas próprias regras. Isso para não mencionar a necessidade da gestão, acompanhamento do convênio e prestação de contas que requer quadros técnicos minimamente habilitados72. Esta questão mostra mais uma área em que a atuação do CAF buscou formas para simplificar o acesso dos municípios aos recursos de convênios. Todavia, essa instância intergovernamental não controla nem detém poder intragovernamental sobre as burocracias das agências públicas que lidam com a análise dos projetos e liberam recursos.

Mesmo com esses limites, a Portaria 507/2011 criou procedimentos mais simplificados para obras e serviços de engenharia de pequeno valor (até R$ 750 mil) apoiadas por contrato de repasse. Em 2012, esta modalidade foi inicialmente implantada como piloto no Ministério das Cidades73. A adoção desse manual simplificado foi um produto do GTI para "desburocratizar" os convênios74. Esta foi a única ação de cooperação intergovernamental relevante do governo Dilma (entrevistas 2 e 7), o que não significa que tenha ampliado o poder decisório do CAF junto aos órgãos federais, pois muitas mudanças resultaram da rede federativa entre ministérios, CEF e associações municipalistas.

Quanto às operações de crédito, basicamente se tratava do PNAFM e do PMAT, cuja análise será realizada no capítulo 5. Por ora importa registrar que, embora o GT Interfederativo tenha pautado a necessidade de rever suas regras, as novas orientações não ampliaram a adesão municipal. A capacidade intragovernamental do CAF de mediar acordos com o MF e a CEF, órgãos responsáveis pelo PNAFM, visando facilitar o acesso a esse programa pelos os governos locais, era reduzidíssima. Assim, os efeitos intergovernamentais para ampliar capacidades estatais municipais que poderiam resultar por esse meio foram praticamente inexistentes. Para tanto, basta um indicador simples: o número de municípios que contratou essa operação de crédito após tornada pública a "Agenda de Apoio à Gestão Municipal". Entre 2011 e 2014, apenas 29 governos locais contrataram essa operação de crédito, concentradas em oito estados (somente dois municípios no Ceará, um no Mato

72 Duas medidas simplificadoras no portal dos convênios resultaram do GT Interfederativo da Desburocratização: a) criação do banco de projetos padronizados reduz tempo e custos operacionais com termos de referência, pois é possível se basear em "boas práticas" já aprovadas pelos órgãos concedentes; b) catálogo web de programas federais para manter atualizado o banco de dados do SINCOV e reduzir o tempo de consulta dos municípios.

73 Portaria 378/2012 aprovou o Manual de Instruções para Contratação e Execução dos Programas e Ações do Ministério das Cidades para Transferências Voluntárias contempladas pelo Procedimento Simplificado de Acompanhamento e Fiscalização de Obras e Serviços de Engenharia de Pequeno Valor.

74 Este GTI foi criado pela Resolução CAF n. 11/2011 e formado por: SRI, MF, MPOG; Cidades; CGU; CEF, CNM, ABM e FNP. Este GTI resultou de propostas apresentadas no CAF em julho de 2011 para alterar a legislação sobre transferências voluntárias apresentadas. O CAF processou as reclamações das prefeituras sobre a "burocracia" nos convênios e contratos de prestação, sobretudo com a CEF e Ministério das Cidades. Todavia, a influência do CAF junto a essas burocracias era residual, para não dizer inexistente (entrevista 7).

Grosso e um no Rio Grande do Norte fora do eixo Sul e Sudeste). Contrariamente às previsões do CAF, só Balneário de Piçarras e Corupá em Santa Catarina com menos de 50 mil habitantes (6,9% do total) (Serviço de Informação ao Cidadão/MF, 30/09/2015). A meta de atuar sobre as desigualdades federativas em relação às capacidades estatais municipais esteve longe de ser enfrentada por meio desse programa, como será visto em detalhes no capítulo 5.

O mesmo processo de simplificação foi direcionado para o PMAT. Em 2008 foi criado o PMAT Especial destinado para municípios com população inferior a 50 mil habitantes, com menos exigências e condições de pagamento diferenciadas. Visando facilitar o acesso dos municípios, foram ampliadas as parcerias com mais agentes financeiros. Em novembro de 2010 foi implantado o Programa BNDES PMAT Automático para municípios com até 150 mil habitantes (que representam cerca de 97% dos 5570 existentes no Brasil). Essa modalidade indireta utilizou a capilaridade da rede de instituições financeiras credenciadas pelo BNDES para apoiar operações de crédito de até R$ 10 milhões.

É importante verificar se essas ações ampliaram novas operações de crédito, tal como previsto no GT Interfederativo. Dos 49 contratos gerados entre 2011 e 2014, cinco (10,2%) foram em municípios com menos de 50 mil habitantes: Santa Catarina (Três Barras/18.129 habitantes, Lontras/11.393 habitantes e Ibirama/18.412 habitantes), Rio de Janeiro (Quatis/13.543 habitantes e Paraná (Rio Negro/33.395 habitantes) (Serviço de Informação ao Cidadão/ BNDES em 17/03/2015). Afora isso, há pouca dispersão regional dos contratos, o que evidencia uma assimetria no acesso (42 dos 49 nove contratos foram em médios e grandes municípios no Sul e no Sudeste). Esta é mais uma situação que mostra os limites da ação intergovernamental do CAF, pois a operação do PMAT depende de regras definidas pelo BNDES. Ademais, como as adesões ao programa são voluntárias, esse não foi um caminho viável para lidar com as desigualdades federativas nas capacidades municipais de gestão.

O Relatório do GT Interfederativo (2011, p. 66) reforça que esse processo deveria se valer mais das estruturas já criadas, como é o caso das Salas de Prefeitos instaladas na CEF e BB, bem como das entidades municipalistas. Nestes espaços a explicação de como funcionam as operações de crédito poderiam sanar dúvidas. Mas esse documento faz uma ressalva que, a rigor, reconhece a fraca capacidade de intervenção do CAF junto aos bancos públicos, pois:

[O]s bancos têm metas de resultados econômicos (lucro). Isto pode ser um fator que pode impedir ações mais efetivas. Lembrar quem está na ponta é pressionado por resultados. Não adianta só vir a ordem de cima. [É necessário] maior interlocução dos agentes financeiros (CAIXA e BB) com os representantes municipais para a captação de recursos [...].

as regras de contratação, ainda que previstas em lei, exijam garantias financeiras nas operações de crédito. Não por acaso os maiores problemas levados às Salas de Prefeituras da CEF relacionavam-se à situação de regularidade fiscal dos municípios (Serviço de Informação ao Cidadão, 02/09/2015). Essas questões, que são exclusivas das regras de operação de crédito nos bancos públicos, estavam além da possibilidade de intervenção do CAF.

O que se encaminhou como definição desse fórum intergovernamental não necessariamente esteve sintonizado com as preocupações dos bancos públicos que possuem autonomia para definir suas regras de concessão de crédito, respeitada a legislação nacional. Essa questão é uma forma de compreender o conflito entre generalistas e especialistas que, conforme Wright (1988), existe quando predomina o modelo do "federalismo de cercados". A fragilidade dos primeiros contrasta com a força dos segundos e pode minar a construção de arranjos cooperativos. A exemplo do que ocorreu com a ACIR americana, o CAF buscava ampliar as capacidades dos municípios como jurisdições federativas, mas as agências centrais atuavam segundo a lógica funcional das políticas setoriais.

Aqui há outra face da fragilidade do CAF em promover uma maior aproximação entre burocracias federais e municipais no campo da promoção de capacidades estatais. Um efeito desse limite foi a incapacidade desse fórum em lidar com o tema da assimetria federativa e da