Convergence and accuracy

A segunda ação foi alterar a legislação do ISS, que é um dos principais tributos arrecadados localmente, com a aprovação da Lei Complementar 116/2003 que definiu uma alíquota máxima de 5%46. Esta era uma antiga reivindicação dos municípios para ampliar serviços passíveis de cobrança em segmentos como bancos, cartões de crédito, informática, franquias e serviços agrícolas. A EC 37/2002 já havia definido uma alíquota mínima de 2% e coibiu a possibilidade de isenção ou renúncia tributária para evitar o "hobbesianismo municipal" (MELO, 1996). Some-se a isso que a cobrança do local do serviço deixou de ser a cidade da empresa sede onde costumava inexistir alíquotas mínimas. Isso conferia maior margem de manobra para que municípios, sobretudo os mais próximos dos grandes centros urbanos, entrassem em disputa para atrair as sedes das empresas, ou evitassem sua mudança para outros municípios, por meio da redução das alíquotas do ISS como um benefício fiscal.

46 PLC 01/91 do senador Fernando Henrique Cardoso que tramitou 13 anos no Congresso Nacional.

0 5 10 15 20 25 30 35 2010 2011 2012 2013 crescimento do repasse (%) aumento do salário mínimo (%)

Para Orair e Alencar (2010), a arrecadação do ISS cresceu 289%, entre 2000 e 2009, e aumentou seu peso na receita tributária própria em cerca de seis pontos porcentuais (de 36,2% para 42,3%). Esses são números expressivos considerando que, nesse período, o crescimento acumulado do PIB brasileiro foi de 33%47. De 2003 a 2009, a participação do ISS na receita tributária cresceu de 9% para 10,9% (21,1% a mais) e teve um aumento médio de 9,8% anual de 2003 a 2013 (MULTICIDADES, 2014). Apesar da redução na desigualdade, a arrecadação desse tributo seguiu concentrada nas capitais e maiores municípios, sobretudo nas regiões mais desenvolvidas. Mas houve uma ligeira queda nessa desigualdade em favor dos municípios menores (queda do índice de concentração de 0,93 em 2000 para 0,904 em 2009).

O CAF conseguiu mediar um acordo federativo que resultou na ampliação da arrecadação do ISS, ainda que não se possa desconsiderar a interferência de fatores econômicos (expansão e formalização de atividades) e de ordem legal (exigências da LRF) como fatores associados a esse resultado. Esta foi uma conquista importantíssima, apesar de esse crescimento em "ritmo chinês" também ser função do desenvolvimento econômico geral, sobretudo a expansão do setor de serviços. O crescimento na arrecadação do ISS, após 2003, mostra que essa foi uma das mais exitosas ações de pactuação federativa do CAF (entrevista 9). Mas quando os números gerais são cotejados por porte populacional esse sucesso pode ser matizado, como as tabela 3.4 e 3.5 mostram.

A pactuação federativa em torno dessa medida foi desigualmente apropriada, embora em todas as faixas tenha ocorrido uma ampliação do ISS na receita municipal. Em termos relativos os ganhos foram inversamente proporcionais ao porte populacional: quanto menor o município, maiores os incrementos. Os benefícios para as finanças municipais foram crescentemente positivos para todos os intervalos populacionais. Mas, em linha com Burgess (2006), na economia política do federalismo, o nível de autonomia dos governos subnacionais é uma condição necessária no tocante às suas possibilidades fiscais, mas insuficiente para responder de forma efetiva aos desafios das desigualdades socioeconômicas e teritoriais. O CAF não tinha esse mandato, que é uma responsabilidade existentes no Bundesrat alemão e das arenas de cooperação canadense.

47 Para Orair e Alencar (2010, p. 28), nesse período, o setor de serviços cresceu mais que as demais atividades econômicas e o grau de formalização da economia aumentou. Mas isso é insuficiente para explicar o crescimento da arrecadação com maior intensidade nos pequenos e médios municípios. Um fator explicativo adicional são as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal: governos devem instituir e arrecadar todos os

tributos constitucionais sob sua competência e estimar as isenções tributárias sem afetar os resultados fiscais ou contrapartidas de receitas, o que ajudou a restringir as isenções tributárias e estimulou a arrecadação própria.

Tabela 3.4 - Arrecadação do ISS e sua participação na receita corrente municipal em porcentual Intervalo populacional

(em mil habitantes)

Anos 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Até 10 1,3 1,6 1,7 1,9 2 2,3 2,8 2,6 2,7 2,5 De 10 a 20 2 2,1 2,4 2,6 2,5 2,7 3,1 3,2 3,5 3,5 De 20 a 50 3,2 3,3 3,4 3,6 3,8 4,3 4,7 4,6 4,7 4,6 De 50 a 100 5 4,9 5,1 5,3 5,2 5,6 6,1 6,2 6,5 6,5 De 100 a 200 mil 6,8 7,1 7,1 7,6 7,5 8 8,5 8,6 9,2 8,6 De 200 a 500 8,4 8,8 8,9 8,7 8,8 9,2 10,8 10,6 11,2 11,6 Acima de 500 14,6 15,5 16,5 16,3 16,1 16,7 18,5 18,9 19,9 19,7 Fonte: elaboração própria com base nas edições do Multi cidades (publicação da FNP) de 2005 a 2014

Mesmo que clivagens econômicas regionais sejam enfrentadas com novos instrumentos fiscais, essa pode não ser condição suficiente, pois onde as sociedades são fracas fica mais difícil existirem estados fortes (MIGDAL, 1988). Assim, se o incremento do ISS foi maior nos menores municípios, as assimetrias entre os intervalos populacionais aumentou: em 2004 a diferença entre a faixa de até 10 mil habitantes e acima de 500 mil era de 13,3%, em 2013 cresceu para 17,2%.

Tabela 3.5 - Arrecadação do ISS e sua participação na receita corrente municipal por região (média 2004-2013) Grupos populacionais

(em mil) Regiões (em porcentual)

Centro- Oeste

Nordeste Norte Sudeste Sul

Até 10 2,8 1,5 2,9 2,5 1,7 De 10 a 20 3,7 2 3,2 3,3 3,1 De 20 a 50 4,3 3 3,8 4,4 4,9 De 50 a 100 5 4,2 5,9 6,7 5,1 De 100 a 200 mil 6,1 5,4 6,5 8,8 7,8 De 200 a 500 5,9 6,6 8,8 10,6 9,1 Acima de 500 12,3 13,1 12,7 19,5 13,9

Fonte: elaborado pelo autor com base nas edições do Multi cidades de 2005 a 2014.

O comportamento regional do ISS por porte populacional mostra que: a) na cidades até 20 mil habitantes, a região Centro-Oeste apresenta os melhores índices; b) a realidade se inverte a partir do intervalo de 20 a 50 mil, pois as regiões Sul e Sudeste assumem a dianteira, com destaque para a segunda; c) há maior fragilidade da Região Nordeste em todos os intervalos populacionais. Embora o ISS seja um tributo eminentemente de base urbana, a Lei 116/2003 permitiu a cobrança de serviços agrícolas, o que explica boa parte do desempenho da região Centro-Oeste. Nos intervalos acima de 20 mil, a dinâmica da economia urbana, cada vez mais, passa a explicar a distância das cidades do Sul e Sudeste frente às demais. Outra forma de compreender a gestão tributária do ISS é existência de cadastros de

empresas e a informatização da cobrança, o que pode ser analisado comparando o ano de 2004 (o primeiro da vigência da Lei 116) com 2013, como se vê na tabela 3.6.

Os dois intervalos até 20 mil habitantes tiveram os maiores aumentos, mas esse dado não permite avaliar o desempenho regional, pois a Munic IBGE não manteve essa informação para permitir essa comparação. Mas tendo 2004 como referência, o Nordeste tinha apenas 36,7% dos municípios com cadastros informatizados, seguido do Norte com 42,5%. Ressalvados os limites de expansão para as menores localidades arrecadarem o ISS em função das suas bases econômicas mais frágeis, essa desigualdade regional atinge mais fortemente os menores, em linha com a discussão realizada sobre a gestão municipal no capítulo 2. Essa questão requer estímulos e induções para modernizar as máquinas fazendárias dos menores municípios. Esta análise foi realizada pelo CAF no relatório elaborado pelo GT Interfederativo, como será visto a seguir, mas esse fórum não teve capacidade de pôr em marcha ações para reverter a apropriação federativa desigual dos benefícios da Lei 116/2003.

Tabela 3.6 - Arrecadação do ISS e sua participação na receita corrente municipal por região (média 2004-2013) Proporção de municípios com cadastro do ISS informatizado (%)

2004 2012 Média 61,4 81,9 Até 5.000 49,4 75,7 De 5.000 a 20.000 56,7 79,2 De 20.001 a 100.000 76,2 91,8 De 100.001 a 500.000 96,8 98 Mais de 500.000 100 94,7

Fonte: Munic IBGE (edições 2004 e 2012).

Nota: Como a Munic 2012 alterou os intervalos populacionais e criou mais duas faixas (de 5 a 10 mil habitantes e de 20 a 50 mil habitantes), para fins de comparação, na coluna de 2012, os valores dos segundo e terceiro intervalos são médias calculadas das faixas intermediárias.

Ademais, o CAF não debateu a ampliação de outras áreas a serem cobertas pela legislação do ISS como serviços de operações de arrendamento mercantil (leasing), cartões de crédito e construção civil (CNM, 2013b). A primeira movimentou, de 2007 a 2012, 473 bilhões (informação da Associação Brasileira de Empresas de Leasing), o que poderia gerar mais R$ 23,65 bilhões de arrecadação. No segundo caso, a Associação Brasileira de Cartões de Crédito e Serviços estimava uma receita de R$ 20 bilhões para 2013, o que renderia mais R$ 1 bilhão de ISS. No último setor, a perda de R$ 4 bilhões significava menos R$ 250 milhões anuais de ISS. Não havia acordo governamental sobre a taxação nessas áreas serviços, especialmente da burocracia fazendária e da Secretaria da Receita Federal. A falta de autoridade intragovernamental do CAF inviabilizou sua inserção na agenda federativa, pois o poder desses corpos técnicos na área fazendária paralisou esse debate no governo.