FLORISTIKK

No início da década de 1990 foi aprovado um conjunto de diplomas relevantes na área orçamental, considerados pelo legislador como a “arquitetura legislativa da reforma orçamental e de contabilidade pública” à época: i) a lei de Bases da Contabilidade Pública36_; ii) a lei de Enquadramento do Orçamento do Estado37_{; iii) o Regime de administração} financeira do Estado (RAFE)38_{. No âmbito do regime financeiro dos serviços e organismos da} Administração Pública, a lei de Bases da Contabilidade Pública estabeleceu como regime

36 _{Lei n.º 8/90, de 20 de fevereiro.}

37 _{Lei n.º 6/91, de 20 de fevereiro (não vigente).} 38 _{Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho.}

geral a autonomia administrativa e como regime excecional a autonomia administrativa e financeira, os quais são especificados no diploma da RAFE do seguinte modo:

Artigo 3.º - Definição do regime de autonomia administrativa. Os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no Orçamento do Estado e os seus dirigentes são competentes para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no âmbito da gestão corrente.

(...) Regime excecional - autonomia administrativa e financeira (...)

Artigo 43.º - Âmbito. 1 - As normas da presente divisão aplicam-se aos institutos públicos que revistam a forma de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos a que se refere especialmente o artigo 1.º da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro. 2 - Os institutos públicos, referidos no número anterior e designados nesta divisão por organismos autónomos, abrangem todos os organismos da Administração Pública, dotados de autonomia administrativa e financeira, que não tenham natureza, forma e designação de empresa pública.

Artigo 44.º - Personalidade e autonomia. Os organismos autónomos dispõem de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial.

A lei de Bases explicita em que condições os serviços e organismos da Administração Central poderão beneficiar do regime excecional (n.º 1 do artigo 6.º): “(...) só poderão dispor de autonomia administrativa e financeira quando este regime se justifique para a sua adequada gestão e, cumulativamente, as suas receitas próprias atinjam um mínimo de dois

terços das despesas totais, (...)” (destaque nosso).

No caso das universidades a sua autonomia está consagrada na Constituição: “As universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino” (n.º 2 do artigo 76.º). Esta condição é reafirmada na lei de enquadramento orçamental (LEO), enunciada de acordo com a atual redação39 do seguinte modo:

Artigo 94.º - Autonomia administrativa e financeira das universidades e dos institutos politécnicos. O disposto na presente lei não prejudica a possibilidade de as universidades e os institutos politécnicos, bem como as suas unidades orgânicas, disporem de um regime especial de autonomia administrativa e financeira, nos termos estabelecidos nas respetivas leis de autonomia e legislação complementar.

A quarta alteração ao Estatuto do Pessoal Dirigente40 _{evidencia a falta de conexão} deste diploma com a LEO, patente nas disposições relativas aos princípios de gestão, competências do pessoal dirigente e regras para o seu recrutamento:

n.º 1 do artigo 5.º – Os titulares de cargos dirigentes devem promover uma gestão orientada para os resultados (...) definindo os recursos a utilizar e os programas a desenvolver (...);

39 _{Lei n.º 37/2013, de 14 de junho, que procede à sétima alteração à lei de enquadramento orçamental, aprovada} pela Lei n.º 91/2001, de 20 de agosto.

40 _{Lei n.º 2/2004, de 15 de janeiro, alterada pelas Leis n.º 51/2005, de 30 de agosto; n.º 64-A/2008, de 31 de} dezembro; n.º 3-B/2010, de 28 de abril; e n.º 64/2011, de 22 de dezembro.

alínea d) do n.º 1 do artigo 7.º – compete aos titulares dos cargos de direção superior de 1.º grau praticar todos os atos necessários ao normal funcionamento dos serviços e órgãos no âmbito da gestão dos recursos humanos, financeiros, materiais e patrimoniais (...) – remete o dirigente para a função orçamento;

artigo 19.º-A, n.º 1 – (...) carta de missão, elaborada pelo membro do Governo que dirige ou superintende e tutela o serviço ou órgão (...), que constitui um compromisso de gestão; n.º 2 – Na carta de missão são definidos de forma explícita os objetivos, devidamente quantificados e calendarizados, a atingir no decurso do exercício de funções (...)

Estas normas evidenciam que os serviços podem atuar independentemente da tutela, conduzindo à desconexão na ação e na utilização de recursos – o Estatuto do Pessoal Dirigente confere autoridade para os dirigentes gastarem recursos, considerando os mesmos que detêm total autonomia de poder para esse efeito – em vez de remeter a definição dos recursos a utilizar para o que estipula a LEO, já que esses recursos provêm do OE.

Por outro lado, a LEO instituiu desde o início o princípio da unidade e universalidade do Orçamento do Estado (OE): “O Orçamento do Estado é unitário e compreende todas as receitas e despesas dos serviços integrados, dos serviços e fundos autónomos e do sistema de segurança social” (n.º 1 do artigo 5.º). No entanto, observam-se três situações que contrariam este princípio: (i) há entidades que se encontram fora do denominado “perímetro orçamental” (cf. Quadro 2.2.), que são dependentes dos recursos do OE, os quais recebem através de transferências de dotação; (ii) algumas receitas próprias das entidades não estão espelhadas no OE; (iii) os fundos comunitários não estão retratados no OE como uma fonte de receita, apenas a contrapartida nacional está registada, conduzindo a que os custos de funcionamento dos investimentos financiados pelos fundos comunitários se reflitam nos OE futuros.

Um fator que também dificulta a concretização plena deste princípio orçamental, e que evidencia a necessidade de aumentar o poder da tutela sobre o OE, é o grau de fragmentação existente no sistema, estando inscrito no Documento de Estratégia Orçamental 2013-2017 como um dos objetivos estratégicos da Reforma do Processo Orçamental a redução da fragmentação orgânica (cf. Ministério das Finanças, 2013:43) e referido no Anexo 1 – “Criação das Bases Institucionais para a Sustentabilidade das Finanças Públicas: Plano Estratégico 2013-2015” do Relatório do OE2013 como uma das principais fragilidades do processo orçamental português: “As fragilidades mais importantes do sistema são a elevada fragmentação do orçamento41_{, a ausência de uma efetiva programação orçamental plurianual}

41 _{A mesma conclusão pode ser encontrada em OECD (2014), ao ser referido que dos países membros da OCDE} apenas dez têm menos de 300 linhas de orçamento (line-itens), enquanto a Turquia e Portugal têm mais de 40.000. Esta organização alerta para os constrangimentos inerentes a esta fragmentação excessiva: “The existence of many line-items often constrains managerial flexibility by detailing the specific inputs that can be used for specific areas. The presence of an excessive number of line-items can also hinder other practices designed to strengthen fiscal discipline, such as top-down budgeting” (OECD, 2014:62).

e a ausência de um sistema contabilístico completo e de informação critica para avaliação do desempenho” (cf. Ministério das Finanças, 2012:214). Também as Grandes Opções do Plano (GOP) se referem a esta questão:

GOP-2013 (Lei n.º 66-A/20129) - Cada ministro deve ser responsável pelo estrito cumprimento dos limites orçamentais fixados para o seu ministério, cabendo-lhe, designadamente, a responsabilidade de corrigir eventuais desvios. O exercício desta responsabilidade individual de cada ministro, bem como da responsabilidade de controlo global das contas públicas por parte do Ministério das Finanças, é dificultado pela elevada fragmentação do processo orçamental (p.7424-(10)).

GOP-2014 (Lei n.º 83-B/2013) - A elevada fragmentação orgânica do atual modelo orçamental, considerada uma fragilidade das finanças públicas portuguesas, tem vindo a ser reduzida nos últimos dois anos (p.7056-(9)).

II.3.2. Falta de integração entre as funções do Orçamento, Tesouro e Contabilidade