Findings of the research

Como um exemplo de um processo de AAE que é avançado de acordo com a literatura (CASHMORE et al., 2004, p. 297), far-se-á uma breve explanação do funcionamento do processo da AAE na Holanda.

Em primeiro lugar, vale destacar que a posição geográfica estratégica da Holanda, aliada à pressão populacional e ao fato de que na União Europeia a questão ambiental comumente é transfronteiriça (mudanças climáticas, água, gestão de resíduos, dispersão de poluentes etc.), são os principais fatores que fizeram com que o País pensasse em desenvolvimento sustentável desde os anos 1980 (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002, p. 36).

Neste sentido, na Holanda, a formulação da política ambiental envolve todos os ministérios, em um processo de consulta, participação e negociação por meio de procedimentos formais explícitos; os planos setoriais e ambientais, por sua vez, são integrados de maneira voluntária, havendo uma preocupação com a transparência administrativa e a participação pública (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002, p. 36).

Neste contexto, há dois sistemas de avaliação ambiental estratégica em vigor atualmente na Holanda: o EIA estratégico (para planos e programas), e o e-test (para políticas).

Inicialmente, por meio de um decreto de 1987, o EIA estratégico foi criado para políticas setoriais; planos nacionais ou regionais; ou programas que determinariam a localização de projetos que demandariam EIA (SADLER, 1996, p. 146). Suas provisões se assemelhavam muito a um EIA, e havia uma preocupação com o tiering em alguns setores do planejamento como água e eletricidade (SADLER, 1996, p. 146).

Em 1991, percebendo que diversas PPPs não passavam pela análise do EIA estratégico, a política ambiental holandesa passou a exigir que ―qualquer proposta estratégica com consequências potencialmente significativas no meio ambiente deveria ser acompanhada de informações sobre seus impactos‖; porém, tal determinação não surtiu o efeito desejado (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002, p. 37), pois tal requisito era cumprido por meio de um processo automático, sem influência real no planejamento (VERHEEM; TONK, 2000, p. 181).

Por isso, em 1994, pensando num mecanismo mais compulsório, foi criado, por meio de uma ordem de gabinete, o e-test para políticas sujeitas à decisão pelo gabinete (SADLER, 1996, p. 149). A ideia era criar um instrumento que fosse flexível, sem muitas disposições procedimentais e de conteúdo, de forma a ser aplicado de maneira pragmática (SADLER, 1996, p 146). Foi criado um capítulo (environmental paragraph) com uma

avaliação ambiental obrigatória em todos os documentos a serem apresentados pelos ministérios para que suas políticas fossem aprovadas (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002, p. 37). Criou-se também um helpdesk para auxiliar os órgãos na aplicação do instrumento; coordenou-se o e-test com outras formas de avaliação de políticas existentes; e manteve-se um número baixo de legislações a serem avaliadas e questões a serem respondidas (VERHEEM; TONK, 2000, p. 181). O resultado foi a existência de um instrumento que seguiu as características do processo legislativo holandês: é um processo informal, interno, sem participação pública direta obrigatória, e baseado na confiança e cooperação entre servidores (VERHEEM; TONK, 2000, p 182).

Ortolano (in AHMED; TRIANA, 2008, p. 28-29) descreve que, em 2001, buscando avaliar a efetividade do e-test, foi feito um estudo no qual se concluiu que ele era inserido tarde demais no processo decisório, de forma que tinha pouca influência na legislação a ser aprovada. Em resposta, o governo fez alterações no processo, dividindo-o em duas etapas: a primeira, um processo de exame (quick scan) na etapa inicial da política, para saber se seria preciso uma avaliação adicional e, caso positivo, estabelecer o termo de referência para esta avaliação; a segunda, uma ―avaliação ambiental‖ propriamente dita, conduzida pelo órgão responsável. Esta avaliação seria revista pelo Ministério da Justiça, que concluiria pela sua suficiência ou negociaria com o órgão responsável sobre um acordo a respeito da necessidade de nova avaliação ou não.

Assim sendo, atualmente a aplicação do e-test é feita pelo setor responsável pela política, sob a administração do Ministério do Meio Ambiente e da Economia. Já o EIA estratégico é aplicado pela autoridade responsável pela PPP, sob a administração da Comissão de Avaliação de Impactos Ambientais (PARTIDÁRIO, 2003, p. 31).

No e-test, as perguntas a serem respondidas no environmental paragraph são as seguintes (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002, p. 38):

Listagem de Controle: 1. Quais os efeitos das propostas de legislação sobre o consumo de energia e a mobilidade? 2. Quais os efeitos da proposta de legislação sobre o consumo e as reservas das matérias-primas? 3. Quais os efeitos da legislação sobre a produção de resíduos, sobre os rios e sobre as emissões para a atmosfera, solo e águas superficiais? 4. Quais os efeitos da legislação sobre o uso do espaço físico disponível?

Perguntas sobre AAE de política: 1. Para quem é a avaliação ambiental? 2. O que é que a avaliação ambiental pretende envolver? 3. É mesmo necessário avaliar o impacto ambiental de todas as propostas de política? 4. É opcional ou obrigatória? 5. Onde é que devem ser declarados os efeitos ambientais de propostas de legislação? 6. Que impactos devem ser descritos? 7. É sempre necessário responder às quatro questões? 8. Como é que sabemos o que merece especial atenção? 9. Quem garante a qualidade da avaliação ambiental?

Já no EIA estratégico, a ideia é criar uma AIA de projetos para níveis maiores, e por isso, o sistema é muito parecido com um EIA, com avaliação dos impactos e criação de cenários, dentre outras técnicas de planejamento (PARTIDÁRIO, 2003, p. 31). A AAE conterá (VERHEEM; TONK, 2000, p. 180):

Procedimento detalhado; Integração da informação em múltiplas etapas de desenvolvimento do plano ou programa; Envolvimento público total na definição de objetivos e na revisão do processo; ―Conselho mandatório‖ de um grupo independente de especialistas; Exame obrigatório de alternativas; e Avaliação e monitoramento obrigatórios.

O conceito de tiering na Holanda é concretamente aplicado. Assim, a AAE avaliará primeiramente o porquê de se fazer algo (política - necessidade, objetivos e princípios) por meio do e-test (um instrumento abstrato, informal e flexível); depois, avaliará o que fazer (plano - métodos e capacidades) e onde fazer (programa - localização) por meio do EIA estratégico (um instrumento aberto, com participação pública, que oferece alternativas e possui revisão independente); e por fim, como fazer (projeto - desenho, minimização, compensação) por meio da AIA (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002, p. 39; VERHEEM; TONK, 2000, p. 182). É esse funcionamento do sistema em cascata (tiering) que torna o sistema holandês tão inovativo (PARTIDÁRIO, 2003, p. 30).

Apesar de ser um processo apontado pela literatura como bem-sucedido (CASHMORE et al., 2004, p. 297; SADLER, 1996, p. 66; VERHEEM; TONK, 2000, p. 180), alguns autores destacam alguns pontos que podem ser melhorados no processo de AAE holandês. Segundo Deelstra et al. (2003, p. 521), o problema da AAE holandesa não é mais a falta de previsão legal ou a falta de qualidade; agora, é a falta de habilidade dos atores envolvidos em se engajarem num processo de aprendizado social. Para eles, porém, ―talvez se possa afirmar que os regulamentos de avaliação ambiental agiram como uma alavanca para processos mais balanceados, e os primeiros avanços num caminho em direção ao aprendizado social sobre problemas políticos complexos‖ (DEELSTRA et al., 2003, p. 521).

Ainda segundo estes autores (2003, p. 527), os tomadores de decisão na Holanda encaminham o processo de elaboração da AAE a servidores, quando deveriam estar diretamente envolvidos neste, a fim de promover diálogo, e não disputas entre diferentes áreas do governo. Por este motivo, tanto os tomadores de decisão quanto os diferentes atores e políticos envolvidos na PPP deveriam participar do processo, estabelecendo um processo de diálogo que requer confiança entre as partes envolvidas; esta confiança, ao menos na Holanda, é construída quando o administrador do processo leva em consideração as demandas sensíveis

das partes no processo, e também, quando há um terceiro neutro intermediando o processo (DEELSTRA et al., 2003, p. 527-528). Na Holanda, também foi importante para o estabelecimento do diálogo o apoio governamental à criação de ONGs até que estas se suportem sozinhas (DEELSTRA et al., 2003, p. 528).

Van Buuren e Nooteboom (2009, p. 146) destacam ainda que, apesar de o planejamento holandês ser feito por meio de consenso e de haver possibilidade de participação por parte dos atores, ocorre de alguns atores discutirem decisões na justiça, o que gera um planejamento imprevisível e demorado. Atores relacionados à PPP tentam influenciar o planejamento e a produção de informação, questionando os resultados de estudos especialmente se estes não lhes são favoráveis (VAN BUUREN; NOOTEBOOM, 2009, p. 146).

Verheem e Tonk (2000, p. 180) concluem que a AAE holandesa é um processo que funciona bem em seu contexto; mas poderia não funcionar em outros contextos – por exemplo, em governos nos quais houvesse confidencialidade no planejamento, ou pouco tempo para sua elaboração.

De fato, percebe-se que na Holanda a AAE é bastante integrada ao processo de planejamento, que, por sua vez, é bem estruturado (algo que não ocorre no Brasil). No Brasil, por exemplo, um e-test não seria viável, pois na grande maioria das vezes a política pública não é formalizada e não há, concretamente, um procedimento formal oficial pelo qual toda política pública deve passar.

Quanto ao EIA estratégico, este se assemelha muito a uma AIA de projetos, e poderia ser facilmente adaptado ao contexto brasileiro, especialmente para planos e programas. Isto demandaria, no entanto, que estes planos e programas fossem formalizados, o que novamente é um problema no contexto brasileiro, tendo em vista a falta de tradição do governo brasileiro em formalizar seu planejamento.

3 ESTUDO DE CASO

Finda a revisão teórica a respeito do tema Avaliação Ambiental Estratégica, passaremos a seguir a descrever o estudo de caso escolhido – a Avaliação Ambiental Estratégica do Programa de Geração Hidrelétrica de Minas Gerais -, a fim de verificar a sua efetividade.

Este capítulo estará dividido em: (i) uma breve descrição da AAE-PGHMG e do processo de elaboração da mesma; (ii) verificação da efetividade da AAE-PGHMG sob o ponto de vista da sua efetiva utilização na tomada de decisão governamental e da mudança da visão institucional; (iii) um levantamento dos principais fatores a influenciar o grau de efetividade da AAE-PGHMG; e (iv) a influência da dimensão jurídica-institucional no grau de efetividade da AAE-PGHMG.