O OP, como já falei em capítulos anteriores, teve como premissa o envolvimento de toda sociedade. Não é proposta do OP de Fortaleza segmentar a participação, correndo o risco de não propiciar o envolvimento de amplos setores organizados da Cidade. Consentâneo com algumas propostas de OP realizadas no Brasil, o OP de Fortaleza se propunha a oportunizar o acesso de todos, mesmo daqueles que não estavam organizados.
Esse desiderato encontra apoio na Constituição Federal do Brasil de 1998, que garante a participação dos cidadãos nos mecanismos de proposição e controle de políticas públicas. Ocorre que essa garantia foi precedida de um intenso processo de mobilização da sociedade civil organizada (Oliveira, 2004), o que me leva a crer que a participação dos movimentos organizados em iniciativas de gestão participativa, como o Orçamento Participativo, também assume uma importância capital, pois não há como prescindir do poder de mobilização que têm essas entidades na busca pela realização de direitos e interesses coletivos. Talvez esse
seja o diferencial do envolvimento desses segmentos nos canais institucionalizados de participação: o interesse coletivo, o atendimento de demandas da coletividade e não de interesses privatistas e individuais.
Nesse sentido, a participação das organizações no Orçamento Participativo fortalece ou deve procurar fortalecer o tecido social, superando visões imediatistas que impedem de pensar a cidade como um todo e numa perspectiva de futuro.
Em Fortaleza, registrei opiniões e envolvimento de organizações da sociedade civil no Orçamento Participativo. Algumas dessas entidades possuem expressiva presença e manifestação junto a grupos organizados e movimentos populares na Cidade.
As entrevistas revelam várias expressões de conflito entre a realização do OP e a atuação dessas entidades, e o conflito se expressa justamente em função da forma como o OP se desenvolveu no período 2005-2008 e como se desenvolveu em 2009. Não é uma discordância da ideia ou concepção do OP como instrumento de cogestão democrático-participativa, mas uma discordância da forma como ele foi executado em Fortaleza. É o que se registra em algumas dessas entrevistas com gestores públicos e coordenadores de importantes organizações não governamentais da Cidade.
Em entrevista com Valéria Pinheiro do Cearah Periferia27, fui informada
de que a ONG, apesar de não ter um envolvimento no OP de Fortaleza, participou de algumas reuniões somente para tomar conhecimento, mas depois se ausentou do processo, por acreditar mais no trabalho desenvolvido junto ao Plano Diretor de Fortaleza, discutido também de forma participativa com a sociedade, e que, segundo a entrevistada, permite um olhar mais abrangente sobre a Cidade.
Essa percepção tangencia a questão que já tratei anteriormente, neste trabalho, quando falei do atendimento de demandas em caráter mais pontual e imediato, comparado ao planejamento da cidade como um todo. Mas o que se expressa nessa parte do trabalho é o conflito existente entre o OP e algumas organizações da sociedade civil, cujas causas se baseiam, principalmente, no descrédito dessas organizações na forma de utilização desse instrumento de participação. Segundo a entrevistada, a opinião assumida pela ONG Cearah
Periferia é de que o OP de Fortaleza é um instrumento que não avança em termos de resultados:
O Orçamento Participativo é um processo que não caminha. [...]
As coisas estão paradas...as pessoas....é desgastante, no sentido que eles mobilizam as comunidades desde 2005, 2006 e pouco resultado se vê. Então, a percepção que a gente tem é que um processo superdesgastante, um processo em que se coloca comunidade contra comunidade prá brigar, digamos assim, por migalhas. É muito pouco do orçamento público que é discutido. É muito pouco. [...] O Orçamento Participativo não muda..não muda a dinâmica da cidade..não muda as opções que a prefeitura faz por esse ou aquele...em atender esse ou aquele interesse de determinado grupo.
O descrédito no OP de Fortaleza vem sendo gerado em razão da forma como a prefeitura vem conduzindo o processo, segundo a entrevistada, e que isso provocou a opção de colaborar em outras instâncias participativas, como o Plano Diretor de Fortaleza, que é Lei e válido para os próximos 10 anos.
O Orçamento Participativo, apesar da ideia ser muito boa, eu queria registrar isso. Não estamos condenando o Orçamento Participativo. Mas é a maneira como ele vem sendo executado e utilizado pelas gestões, principalmente de esquerda no Brasil, que a gente tem bastante resistência. Então, o Cearah Periferia entre optar por tá acompanhando o Orçamento Participativo e optar Plano Diretor, a gente acompanha Plano Diretor porque a gente acredita que tem maiores chances de mudar os rumos da cidade.
Esse choque ideológico-político demonstra o conflito existente nas arenas do OP de Fortaleza, não somente em relação à Gestão e aos movimentos organizados da sociedade civil, mas em relação aos movimentos organizados e não organizados dessa sociedade. É o que se expressa na fala de Neiara de Morais, colhida por Pabón (2008, p. 125), em relação ao conflito entre essas duas esferas:
Nós tivemos um choque entre a sociedade civil organizada e a sociedade civil não organizada. Nós tivemos um problema terrível de diálogo. Eu que venho de 16 anos de trabalho com uma ONG, para mim foi um choque, porque quando eles falam de participação popular, quando chamamos as ONGs , a população organizada para que participassem, realmente pareceu que eles não queriam participar. Parecia que não valorizavam a participação da população não organizada, então aí entendi que as ONGs também têm um discurso autoritário da participação. Então a participação não é para todos? [...] Isso também leva a pensar, essas são coisas que você só vai ver no dia-a-dia. Também, por exemplo, isso de valorizar as populações, para que as crianças participem? Se eles não sabem! Então a sociedade civil entre diferentes tem que dialogar, esse é um grande avanço da participação. Eu não estou falando somente da resistência das autoridades do Governo. Eu estou falando das diferentes forças dentro da mesma
sociedade civil. O grande avanço da participação e da democracia, a grande vantagem da democracia é o incentivo à capacidade de argumentar, a capacidade de falar com os diferentes. O grande avanço é permitir as pessoas sentar prá conversar e chegar num acordo. E é preciso também harmonizar isso com os tempos da administração, porque a administração tem o dever de prestar serviço a sociedade, deve administrar os impostos, então tem que haver regras para isso, deve haver tempo, esse é um caminho longo.
Diante desse quadro de conflito acirrado, a conclusão de Pabón (2008) em seu Trabalho é de que a participação não é igualitária. Isso porque, de um lado há uma depreciação dos espaços do OP por parte das ONGS, por considerá-los de pouca relevância, aliado à uma desvalorização da participação de organizações de primeiro nível, sejam de bairros ou setoriais, tendo como consequência o não envolvimento dessas ONGs na experiência do OP. De outro lado, existe a formação ideológico-política de alguns grupos que não se permitem equiparar, nem estar em igualdade de condições com organizações de maior trajetória e formação.
Esses conflitos nas arenas do OP e setores organizados da sociedade civil parecem ter surgido no curso da implementação daquele, e, ao que tudo indica, por variações de interesses e de credibilidade nesse instrumento participativo. No entanto, no início, curiosamente, não foi assim, como já observei anteriormente neste trabalho. Os interesses governamentais e coletivos convergiram para a realização do OP, como afirma Neiara de Morais (Coordenadora do OP):
Havia uma vontade muito grande de participar. Então, assim, as pessoas estavam como que esperando uma oportunidade de fazer isso. Essa é uma coisa muito marcante em Fortaleza. Não foi uma coisa que surgiu e que o governo inventou e tá querendo...não! Já havia uma expectativa na população, já havia entidades, já havia ONGs que trabalhavam o tema da democratização do orçamento. Então, a gente pegou esse terreno, havia uma vontade de ambos os lados e isso foi muito importante.
Os consensos e os conflitos relatados neste Capítulo revelam que os espaços do OP são espaços de disputa de Poder, mas também espaço para realização da Democracia, onde interesses diversos, e às vezes antagônicos, encontram-se e até se chocam. Como salienta Avritzer (2003b), o OP, em seus casos mais bem-sucedidos, ocupa o centro da disputa política, na medida em que diferentes atores políticos, com interesses diversos, são forçados a negociar no seu interior.
Esses interesses diversos são identificados por Teixeira e Albuquerque (2006) como projetos políticos presentes no Governo e na Sociedade, que atravessam as arenas do OP. Além desses projetos, segundo as autoras, há diversos outros projetos que limitam as possibilidades do OP, e que se traduzem em projetos distintos dentro do mesmo partido ou no interior da coalizão de governo, projetos partidários conflitantes na Câmara de Vereadores ou em outros grupos políticos na cidade, ou no Estado.
Dagnino, Olvera e Panfichi (2006) asseveram que o reconhecimento desses projetos políticos e a identificação mais precisa de seus conteúdos e formas de implementação são fundamentais, particularmente para a situação que a autora denomina de “confluência perversa”28, que atualmente caracterizaria a disputa política dentro da aparente consolidação democrática na América Latina. Nessa disputa, nas palavras da autora, “o terreno da prática política se converte em um terreno minado, onde qualquer passo em falso pode levar ao terreno do adversário”. (DAGNINO, 2006, p. 17)
A disputa política, no caso de Fortaleza, se revela no conflito entre os interesses do OP e de vereadores que não aceitam partilhar a decisão sobre os recursos orçamentários da Cidade; de gestores que não aprovam a experiência e são centralizadores de decisões; e de segmentos organizados da cidade que não compartilham do mesmo espaço de segmentos não organizados.
28Para a autora, seria a confluência “entre dois processos distintos, ligados a dois projetos políticos
distintos”. De um lado, “um processo de alargamento da democracia, e de outro “a emergência de um projeto de Estado mínimo que se isenta progressivamente de seu papel de garantidor de direitos, através do encolhimento de suas responsabilidades sociais e sua transferência para a sociedade civil”. Por perversa, a autora refere-se “a um fenômeno cujas conseqüências contrariam sua aparência, cujos efeitos não são imediatamente evidentes e se revelam distintos do que se poderia esperar”. (Dagnino, 2004).