As políticas apresentadas para estimular o desenvolvimento econômico de determinadas regiões praticamente começaram a surgir logo após a Segunda Guerra Mundial, e foram influenciadas por análises nos campos da Economia e da Geografia. Na Economia por concepções influenciadas por Keynes (1985), destacando-se as chamadas teorias de desenvolvimento regional. Na Geografia, por concepções da corrente Nova Geografia, que incorporou modelos econômicos de inspiração keynesiana em sua estrutura.
As teorias de inspiração keynesiana praticamente nasceram como respostas às concepções econômicas neoclássicas, que prevaleceram até a década de 1930. Para os neoclássicos, o desenvolvimento econômico e os problemas espaciais relacionam-se basicamente à flexibilidade de preços de mercadorias, mobilidade de fatores de produção, maximização do lucro e utilidade marginal (SOUZA, 1981; LIPIETZ, 1988; SOJA, 1993; BRANDÃO, 2007). Neste quadro, partem da “constatação da desigualdade da distribuição
espacial dos fatores de produção e das atividades” (BRANDÃO, 2007, p. 57), e supõem que os agentes econômicos devem tomar decisões otimizadoras para minimizar as fricções espaciais (LIPIETZ, 1988; SOJA, 1993; BRANDÃO, 2007). Portanto, segundo os neoclássicos, “caso houvesse perfeita flexibilidade dos preços e perfeita mobilidade dos fatores de produção, dentro de um mesmo país, não haveriam desigualdades regionais” (SOUZA, 1981, p. 2).
Na avaliação de Lipietz (1988), “as teorias espaciais inspiradas no marginalismo” se inscrevem em uma única problemática, na qual consideram relevantes apenas “parâmetros de intensidade”, tais como “distâncias, sistemas de preços, intensidade das externalidades etc.” (LIPIETZ, 1988, p. 119). Para Souza (1981, p. 68):
as hipóteses marginalistas não são aplicáveis à dimensão espacial por que pressupõem continuidades. O território não possui, entretanto, elementos distribuídos de maneira uniforme; a heterogeneidade e a descontinuidade constituem a regra mais frequente.
Na verdade, os neoclássicos não desenvolveram exatamente uma teoria de desenvolvimento econômico e avaliavam que existe uma tendência de crescimento econômico contínuo e equilibrado no capitalismo, sem crises econômicas mais profundas. Uma das consequências desta análise é a suposição de que o desenvolvimento se dá de forma gradual, pois a natureza não dá saltos. Conforme Furtado (1968):
a teoria do desenvolvimento que se pode extrair do movimento neoclássico é simples [...]: o aumento da produtividade do trabalho (que se reflete na elevação do salário real) é consequência da acumulação de capital, a qual, por sua vez, está na dependência da taxa antecipada de remuneração dos novos capitais e do preço da oferta de poupança (FURTADO, 1968, p. 38).
As fragilidades teóricas das concepções neoclássicas ficaram explicitadas com a crise de superprodução da década de 1930. Ganhou destaque a avaliação de Keynes (1985) de que as teorias clássicas e neoclássicas têm validade apenas para situações específicas, mas não para a complexidade do capitalismo contemporâneo (KEYNES, 1985). Diferentemente dos liberais, este autor defendeu “a ampliação das funções do governo [...] como o único meio exequível de evitar a destruição total das instituições econômicas atuais e como condição de um bem-sucedido exercício de iniciativa individual” (KEYNES, 1985, p. 257).
Logo após o fim da Segunda Guerra ocorreram importantes mudanças no capitalismo, destacando-se a reconstrução de países europeus, progressiva internacionalização dos espaços
produtivos, hegemonia econômica e militar dos Estados Unidos e formação do Sistema de Bretton Woods, que se baseou no FMI, no Banco Mundial e no GATT. Neste contexto, verificam-se também importantes transformações nas análises de inspiração keynesiana. Inicialmente prevaleceram teorias e políticas voltadas para coordenação e programas de inversões, com base na teoria da demanda efetiva. A partir desta nova fase passaram a surgir diversos modelos econômicos, em muitos casos mesclados com a velha teoria neoclássica. Um caso típico é o modelo de crescimento de Harrod e Domar (FURTADO, 1968).
Uma referência importante no campo da Economia conservadora quanto à questão do desenvolvimento, apresentada no pós-guerra, é a teoria de Rostow (1974). Para este autor existem cinco etapas do desenvolvimento econômico, conforme se verifica no Quadro 1:
Quadro 1- Etapas do desenvolvimento econômico segundo Rostow
Etapa Principais características
1 - Sociedade tradicional
- atividades econômicas centradas na posse e propriedade da terra;
- baixa produtividade;
- limitação espacial das instituições.
2 - Fase de transição
- deslocamento da centralidade da terra para a manufatura;
- consolidação dos estados nacionais e da classe empresarial.
3 - Arranco (take off)
- hegemonia do capital industrial; - fortalecimento dos bancos;
- desenvolvimento regular da tecnologia.
4 - Marcha para a maturidade - expansão dos tipos de indústrias; - salto tecnológico e na centralização de capitais.
5 - Era do consumo em massa
- centralidade da indústria de bens de consumo duráveis; - renda pessoal acima do nível de subsistência;
- condições para estabelecimento do estado de bem estar social.
Fonte: Rostow (1974). Elaboração própria.
Paralelamente à crescente articulação entre teorias keynesianas e neoclássicas, consolidam-se várias teorias de desenvolvimento regional, em alguns casos mesclando críticas marxistas ao funcionamento do capitalismo com “soluções” essencialmente keynesianas. Neste quadro, a partir da década de 1960 aumentaram as críticas às teses neoclássicas e suas derivações, bem como à teoria de Rostow (1974)8.
Para o então cepalino Furtado (1968), a teoria de Rostow (1974) não explica as mudanças de fases, tem um caráter meramente descritivo e uma base analítica limitada. O
8 Embora a edição consultada para a presente pesquisa seja de 1974, a publicação original de “The stages of
autor avalia que o subdesenvolvimento de vários países tem uma origem histórica difícil de romper e que se consolidou no capitalismo uma estrutura com países centrais e países periféricos. Segundo Furtado (1976), do final do século XIX até a primeira década do século XX verifica-se um sistema mundial marcado pelos seguintes elementos:
1) núcleo concentrador da indústria de bens de capital e recursos para financiamentos em âmbito mundial;
2) nova divisão internacional do trabalho e reorientação da produção primária, onde ganhou importância a exportação de matérias-primas;
3) criação de uma rede de transmissão de progresso técnico, associada à exportação de capitais.
As interpretações de Furtado (1968; 1976) foram comuns a praticamente todos os economistas ligados à Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), que tiveram como ponto de partida a crítica à teoria das vantagens comparativas de Ricardo (1985). Para o autor pioneiro da Escola Cepalina, “a solução não está em crescer à custa do comércio exterior, mas em saber extrair, de um comércio cada vez maior, os elementos propulsores do desenvolvimento econômico” (PREBISCH, 2000, p. 73).
No contexto da expansão capitalista a partir da década de 1950, do aumento das críticas ao liberalismo econômico e do fortalecimento das concepções keynesianas, consolidaram-se diversas teorias sobre desenvolvimento econômico e políticas regionais de desenvolvimento. Destacam-se aqui as contribuições de Myrdal (1972), Lacoste (1973), Perroux (1961; 1977), Boudeville (1969) e Hirschman (1977).
Myrdal (1972) investiga como as desigualdades entre os países se relacionam com as desigualdades regionais e porque ambas as desigualdades tendem a aumentar. Sua ideia-força é que existe uma espécie de círculo vicioso na dinâmica do desenvolvimento capitalista, ao qual denomina princípio da causação circular e acumulativa. Avalia, portanto, que “em geral uma transformação não provoca mudanças compensatórias, mas, antes, as que sustentam e conduzem o sistema, com mais intensidade, na mesma direção da mudança original” (MYRDAL, 1972, p. 34).
Para Myrdal (1972) o princípio da causação circular e acumulativa é válido para todo o campo das relações sociais e “deve ser a principal hipótese a considerar no estudo do subdesenvolvimento e do desenvolvimento econômico” (MYRDAL, 1972, p. 47). Ainda de acordo com sua teoria, as situações originais de igualdade ou desigualdade tendem a ser potencializadas nos territórios de cada um dos países, caso fiquem submetidas apenas às
“forças de mercado”. Portanto, intervenções do Estado para favorecer a integração nacional e minimizar as desigualdades regionais se tornam imprescindíveis.
De certo modo buscando apresentar alternativas a algumas barreiras ao desenvolvimento econômico identificadas por Myrdal (1972), desenvolveu-se e consolidou-se como uma das mais importantes referências teóricas na Economia a chamada teoria dos polos de crescimento (PERROUX, 1961; 1977). Perroux (1977) também entende que o crescimento econômico no capitalismo tende a ser irregular e concentrado em determinados pontos ou polos, e “expande-se por diversos canais e com efeitos finais variáveis sobre toda a economia” (PERROUX, 1977, p. 146).
Um polo não corresponde necessariamente a um espaço geográfico, podendo ser uma planta econômica, um campo de força ou um agregado homogêneo (PERROUX, 1977). Ao mesmo tempo, a teoria aponta para uma correspondência espacial, na medida em que admite que o crescimento econômico tende a ser irregular e concentrado em determinados pontos, nos quais é possível a consolidação de indústrias motrizes e indústrias movidas.
Conforme Perroux (1977) as firmas das indústrias motrizes pertencem a mercados oligopolizados, e dispõem de grande volume de capital e alto desenvolvimento tecnológico, o que lhes possibilita altas taxas de crescimento. Além disso, favorece interdependência técnica anterior e posterior à produção com outras firmas, melhor aproveitamento de recursos naturais de determinado lugar e surgimento de economias de aglomeração, caso em que várias firmas ganham por estarem próximas umas das outras e se beneficiam de estruturas comuns de produção e escoamento de mercadorias.
No contexto da hegemonia das concepções keynesianas, Perroux (1961; 1977) salienta a necessidade de o Estado intervir na economia para viabilizar infraestruturas e aponta as alternativas de constituição de zonas econômicas e eixos de desenvolvimento, de modo a favorecer as potencialidades e ligações entre os polos. Conforme Perroux (1961):
a construção desses eixos de desenvolvimento, que podem consistir em conjuntos de atividades complexas e não meramente uma via de transporte, demanda orientações determinadas e sólidas na perspectiva de desenvolvimento territorial sustentável, e depende, sobretudo, da capacidade de investimento adicional (PERROUX, 1961, p. 182, tradução nossa)9.
9 No original : “La construction de ces axes de développment qui peuvent consister en ensembles d'activités complexes et non pas seulement en une voie de transports, engage des orientations déterminées et durables de développment territorial et dépend surtout de la capacité d'investissement additionnel”.
Perroux (1961; 1977) consolidou-se como referência indispensável para planos de desenvolvimento econômico em vários países, pelo menos até a década de 1970. Conforme Egler (2000) a avaliação essencial do autor é que “cabe ao Estado buscar plasmar, através de polos de crescimento situados no interior do espaço econômico nacional, as forças motrizes que atuam na economia internacional” (EGLER, 2000, p. 212).
Boudeville (1969) e Hirschman (1977) analisam a questão do espaço econômico na mesma linha de argumentação de Perroux (1961; 1977). O primeiro distinguiu três noções: espaço homogêneo, no qual há um espaço contínuo e as zonas existentes têm características bastante similares; espaço polarizado, no qual há um “polo dominante” e heterogeneidade entre as partes, e espaço-plano ou região-programa, que é uma demarcação geográfica resultante de decisão política para alcançar objetivos específicos relacionados a desenvolvimento econômico (BOUDEVILLE, 1969).
Hirschman (1977) desenvolveu a teoria do desenvolvimento desigual e transmissão interregional de crescimento, resultando no argumento de que não é conveniente dispersar recursos em áreas geográficas amplas. Em vez disso, seria mais adequado estimular projetos estratégicos, com o Estado planejando o desenvolvimento, e intervindo por meio de políticas fiscais e tributárias.
Embora tenham ganhado mais destaque com o salto na mundialização do capital, a partir da década de 1990, é importante perceber que as noções de eixos de desenvolvimento e os zoneamentos já se encontram presentes na teoria dos polos (PERROUX, 1961; 1977; BOUDEVILLE, 1969). No caso dos eixos, inclusive, Perroux (1961) faz questão de destacar que estes não devem se confundir com meras vias de transportes, construídas para facilitar o escoamento de mercadorias. Em vez disso, devem ser articulados às políticas que favoreçam o desenvolvimento regional, tendo em vista que “a difusão dos efeitos de encadeamento, a partir do polo principal, poderá ser bloqueada pela pobreza das demais regiões e pela ausência de estímulos ao surgimento de canais de integração” (SOUZA, 1993, p. 30).
Um elemento importante a destacar é a forte influência de teorias econômicas neoclássicas e keynesianas na Geografia. No caso das primeiras, apesar de suas evidentes fragilidades, manifestaram-se, sobretudo, na corrente chamada de “Método Regional”. Essa corrente ganhou maior expressão a partir da década de 1940, principalmente nos Estados Unidos, e pretendeu ter o melhor conhecimento possível de toda a superfície da terra (CORRÊA, 2007). Para Corrêa (2007), entretanto, essa corrente minimiza a importância da organização espacial, e “pressupõe-se pensar a priori na existência de uma lógica em ação, resultante da efetivação de regras ou leis de natureza social” (CORRÊA, 2007, p. 16).
Quanto às influências das concepções de inspiração keynesiana na Geografia, estas apareceram, principalmente, na corrente chamada Nova Geografia. Segundo Corrêa (1991), esta corrente cumpriu essencialmente um papel ideológico no processo de expansão capitalista a partir da década de 1950, justificando novos arranjos espaciais demandados pelo capital. Dessa forma, “adota uma postura pragmática que se associa à difusão do sistema de planejamento do Estado capitalista e tem o positivismo lógico como método de apreensão do real, assumindo assim uma pretensa neutralidade científica” (CORRÊA, 1991, p. 18).
Na mesma linha de Corrêa (1991), Moraes (2007, p. 110) avalia que:
nessa atualização do discurso burguês a respeito do espaço, que se poderia chamar de renovação conservadora da Geografia, ocorre a passagem, em nível dessa disciplina, do positivismo clássico para o neopositivismo. Troca- se o empirismo da observação direta (do ater-se aos fatos ou dos levantamentos dos aspectos visíveis) por um empirismo mais abstrato, dos dados filtrados pela estatística.
Para Moraes (2007) os modelos dessa “Geografia pragmática” derivam de modelos da Economia e essa corrente “em si mesma, é apenas um acervo de técnicas que se transformam em ideologia ao tentar dissimular seu componente e sua eficácia política, ao se propor como processo neutro e pretensamente objetivo” (MORAES, 2007, p. 115). Enquanto isso, Corrêa (1991) destaca que, para esta corrente, “o subdesenvolvimento é encarado como uma etapa necessária, superada em pouco tempo. A teoria dos polos de desenvolvimento é um dos melhores exemplos desta ideologia” (CORRÊA, 1991, p. 17).
Uma ilustração da Nova Geografia pode ser encontrada em Keeble (1975). Após apresentar a definição de modelo econômico como “um conjunto organizado de relações que descreve o funcionamento de uma entidade econômica... sob um grupo de suposições simplificadoras” (KEEBLE, 1975, p. 74), o autor sintetiza vários exemplos de modelos, e conclui que a maioria deles “pode ser usada para lançar luz sobre as diferenças entre países e regiões e quanto à natureza e ao nível do desenvolvimento econômico” (KEEBLE, 1975, p. 84). Avaliações na mesma linha também foram apresentadas mais recentemente por Fujita, Krugman e Venables (2001), que dão exemplos de diversos modelos de desenvolvimento econômico que incorporam a questão espacial.
Considera-se que tanto a teoria dos polos como as análises da Nova Geografia representaram um avanço teórico em relação às interpretações neoclássicas. Todavia resultaram basicamente em uma linha de intervenção do Estado no espaço na perspectiva de atender a demandas do capital e diminuir as possibilidades de crises.
Como é mostrado no capítulo seguinte, as teorias de desenvolvimento regional de inspiração keynesianas e as concepções da Nova Geografia se constituíram base dos planos de desenvolvimento econômico no Brasil até a década de 1970. Todavia, após os chamados “30 anos gloriosos do capitalismo”, relativos ao período do final da segunda guerra mundial até os primeiros anos da década de 1970, o novo ciclo de crise econômica foi acompanhado pela retomada de teses clássicas e neoclássicas. Neste fortalecimento de teses neoliberais vieram à tona novas concepções relacionadas ao desenvolvimento econômico. As noções de globalização e de inserção competitiva dos países são duas delas e são analisadas no tópico seguinte.