Em relação ao tema, não é nosso objetivo desenvolver densamente os aspectos referentes à pactuação federativa brasileira, mas sistematizar alguns entraves existentes e desafios para a edificação de uma gestão descentralizada, conforme preconiza a NOB/Suas28.
Em 2004, a instituição do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), bem como a criação da Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) contribuem efetivamente para o fortalecimento do Suas.
O advento do Suas hoje é um marco histórico do setor, assim como o foi, em 1993, a promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). É inegável o avanço alcançado na reorganização do setor, alterando radicalmente o modelo de gestão e a forma de financiamento dos programas, serviços e benefícios sociais, no sentido de obter maior eficácia na atenção integral ao público alvo da política de assistência social. (AZEVEDO, 2005, p.81).
Os serviços, programas, projetos e benefícios da Assistência Social são regulados a
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A resolução nº 33, de 12 de dezembro de 2012, aprova a Norma Operacional Básica do Sistema Único de
partir de um padrão nacional que acata as heterogeneidades e condições locais, com a participação das instâncias de deliberação e pactuação, com o efetivo exercício do controle social da sociedade brasileira. O resultado esperado é um sistema mais ágil, participativo, em que a partilha dos recursos e a prestação de contas seja visível e transparente.
O Suas é um modelo de gestão para todo território nacional que articula a ação dos três entes governamentais através do estabelecimento de novos pactos federativos para a política de assistência social e para a sua articulação com as demais políticas sociais no âmbito da proteção social brasileira. (CAPACITA SUAS, 2008, p.43)
O Suas se configura por um modo de gestão partilhada que divide responsabilidades para instalar, organizar, manter e ampliar as ações de Assistência Social. Este sistema articula as ações em rede de proteção social básica e especial, sob os aspectos ético-político, conceitual e organizativo. O acesso à assistência social deve ocorrer de modo descentralizado, participativo e territorializado.
A dinâmica socioterritorial permite planejar a política pública levando-se em consideração os indicadores de desigualdade, as demandas sociais, a rede socioassistencial presente no território. A adoção da vertente territorial traz elementos às dinâmicas de organização, regulação, formulação, execução, monitoramento e avaliação de políticas públicas nas distintas instâncias de gestão governamental.
A V Conferência Nacional de Assistência Social realizada em 2005 discutiu a diversidade dos territórios e avaliou o estágio de implantação do Suas nos municípios. As situações de risco e vulnerabilidade social, reveladas pelos indicadores sociais, apontavam a demanda de proteção social especial de média e alta complexidade em áreas urbanas e rurais.
Este olhar da realidade, que inclui os invisíveis, foi trazido em um documento produzido pelo Nepsas da PUC-SP, sob a coordenação de Aldaíza Sposati (2005, p.14), a saber:
As políticas sociais são mais urbanas do que rurais, sabemos que o homem do campo é pensado mais como trabalhador rural do que como cidadão. Do ponto de vista das políticas das políticas sociais, é necessário rever essa iniquidade.
aproximação com os distintos modos de vida dos brasileiros, com as situações que ocasionam riscos e vulnerabilidades, com as demandas desta política, com a forma como estão sendo ofertados os programas, projetos, benefícios e serviços, e de que maneira as famílias têm conseguido acessar a rede no local onde vive ou na região. Esta política introduz a categoria população, e a vincula a um determinado espaço em que vive.
Para além de ser definido como um espaço geográfico, o território guarda características sociais, culturais e identitárias de sua população, isto é, um conjunto de elementos que mostram e revelam a complexidade da dinâmica social e econômica das cidades, que, por vezes também representam em menor mescla as desigualdades existentes nas regiões brasileiras. (CAPACITA SUAS, 2008, p.115)
A PNAS/04 institui o alicerce de organização do Suas com base no porte dos municípios, porém todos os municípios brasileiros, independente da sua classificação, devem oferecer a proteção social básica, e também devem estruturar os serviços de proteção social especial de média complexidade, sendo que os de alta complexidade devem ser regionalizados. Os serviços socioassistenciais de proteção básica deverão ser oferecidos nos territórios próximos à moradia das famílias em situação de risco social assegurando ações de caráter protetivo.
Desta implementação também participam as entidades e organizações de assistência social. A Loas classificou a descentralização político-administrativa com a diretriz do Comando Único, que constitui, de modo geral, a unidade de comando na gestão da política pública de assistência social, que deve ser realizada sob a responsabilidade de um único órgão gestor, na respectiva esfera de governo, abarcando a gestão dos programas, projetos, serviços e benefícios socioassistenciais, além da coordenação dos trabalhadores do Suas, e da gestão financeira de todos os recursos destinados à assistência social.
Neste aspecto o comando único em cada esfera de governo avançou para suprimir práticas desarticuladas, fragmentadas, e sobrepostas por várias áreas ou órgãos gestores. Portanto, cada órgão da administração pública em cada esfera de governo deve realizar a gestão das ações da política de assistência social, sem subordinação, dependência e hierarquização da gestão, ou seu desmembramento em vários órgãos gestores, preservando a unidade da política em todo território nacional.
Cabe ao órgão da Administração Pública responsável pela coordenação da Política de Assistência Social, nas 03 (três) esferas de governo, gerir o Fundo de Assistência Social, sob orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social. (§ 1º do artigo 28 da Loas).
A diretriz de comando único comparece na NOB-Suas/2012, que em seu artigo 12, inciso V, que dispõe sobre as responsabilidades comuns aos entes federativos, reafirma que “é responsabilidade de todos os entes garantir o comando único das ações do Suas pelo órgão gestor da política de assistência social, conforme preconiza a Loas”. O artigo 48, mediante seu parágrafo primeiro, destaca a concepção do comando único na gestão financeira do Suas:
§1º Cabe ao órgão da administração pública responsável pela coordenação da Política de Assistência Social na União, nos Estados, no Distrito Federal e nos Municípios gerir o Fundo de Assistência Social, sob a orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social. (NOB/2012, p.18).
Nesses termos, a Política de Assistência Social avança em seu modelo de gestão, a promulgação da PNAS e a implantação do Suas representam a possibilidade de materializar o proposto pela Loas de uma gestão descentralizada, com comando único em cada esfera governamental, capaz de afiançar, concretizar direitos de cidadania e inclusão social. Por outro lado, encara um duplo desafio de romper com a cultura do assistencialismo, da benesse, baseado nas relações de favor e de se contrapor à reforma do Estado em andamento, de desresponsabilizar-se de suas atribuições em relação às políticas públicas no sentido de privilegiar o mercado e os interesses privatistas.
Entretanto, na contramão do que propõe a NOB 2012, o atual governo de Geraldo Alckmin no Estado de São Paulo, promulgou por meio do Decreto nº 59.103, de 18 de abril de 2013, o regulamento do Fundo Social de Solidariedade do Estado de São Paulo, que alude em seu artigo sobre as ações do Fussesp:
Artigo 2º - Cabe ao Fussesp:
I - conceber, implementar e desenvolver, isoladamente ou em cooperação com outros órgãos e entidades de promoção social, programas e serviços de atendimento assistência à população do Estado em situação de vulnerabilidade social, em consonância com a política estadual de assistência
social, nos termos do artigo 8º da Lei federal nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993 - Lei Orgânica da Assistência Social - Loas;
[...]
III- instituir programas sociais destinados a atender pessoas em situação de vulnerabilidade social
a) ampliar as oportunidades educacionais e profissionais de crianças e adolescentes, bem como estimular a promoção de atividades culturais, esportivas e artísticas como forma de proteção e inclusão social;
b) incentivar a prática, pelos idosos, de atividades esportivas, artísticas e culturais, visando à melhoria da qualidade de vida e ao incremento da participação comunitária e integração social;
c) prevenir e recuperar a saúde ocular de crianças, adolescentes e idosos. (Coletâneas de Leis do Fussesp, 2013, p.289).
Destaca-se neste decreto, em seu artigo 2º, inciso I, “a assistência à população do Estado em situação de vulnerabilidade social, em consonância com a política estadual de assistência social, nos termos do artigo 8º da Loas”, como se o fundo social contemplasse as mesmas prerrogativas de uma política pública de direitos. Utiliza-se, assim, como referência a Lei Orgânica de Assistência Social, todavia com uma cultura política avessa ao direito constitucional.
A promulgação deste decreto pelo atual governador vem reforçar a histórica simbiose entre assistência social e fundo social de solidariedade, presente na trajetória desta política pública, como se os avanços obtidos até o momento não fossem suficientes para uma mudança voltada para a concretização do direito, contando com a participação da sociedade civil, conforme as prerrogativas do Suas.
Termina por reforçara presença de um conjunto de ações paralelas à política de assistência social: segurança alimentar; esporte e cultura; trabalho; saúde, e utilizando como fonte de financiamento das ações, como se depreende do art. 3º, abaixo mencionado:
I - as dotações orçamentárias que lhe sejam destinadas;
II - os auxílios e subvenções concedidos por pessoas jurídicas de direito público interno, externo ou internacional;
III- as doações, heranças e legados com que seja contemplado; IV - os resultados de suas aplicações financeiras;
V - o produto da venda de peças artesanais resultantes de cursos e oficinas promovidos em seu âmbito;
Considera-se ainda como desafio a enfrentar, na perspectiva da consolidação do Suas, que os governos federal, estadual, do Distrito Federal e municipal adotem compromissos pactuados para sua concretização em cada nível de governo, na perspectiva de unidade nacional da política de assistência social.
O Suas pressupõe novos papéis dos gestores governamentais, que devem planejar, coordenar, monitorar, avaliar as ações desenvolvidas em sintonia com as instâncias de controle social. Entretanto, o modo como cada esfera de governo participa é diversificado, os municípios são distintos em sua trajetória histórica, econômica e política. Cada município não apresenta as mesmas demandas, e consequentemente não reage do mesmo modo diante dos estímulos internos e externos.
A direção da assistência social a partir dos anos de 1990 convive com um movimento contínuo de mudanças. A Constituição Federal/88 e a Loas/93 colocaram a assistência social brasileira no campo dos direitos, originaram a responsabilidade estatal e a universalização do acesso. “Como implicação direta, exigiram que as normatizações fossem debatidas e negociadas entre as esferas de governo e entre estas e a sociedade.” (NOZABIELLI, 2008, p. 91).
A NOB/97 conceituou o sistema descentralizado e participativo, pondo condições para afiançar sua eficácia e eficiência especificando uma compreensão norteadora da descentralização da assistência social. O padrão de gestão foi constituído nas relações intergovernamentais, como estratégia adequada de revisar o papel do Estado no campo da assistência social. Foram indicados dois níveis de gestão da assistência social: o primeiro da gestão estadual e o segundo, objeto deste trabalho, a gestão municipal, na qual o município receberia diretamente recursos do governo federal, por meio do FNAS para o Fundo Municipal de Assistência Social – FMAS. A gestão dos programas, projetos, benefícios e serviços socioassistenciais ficaria sob a competência da esfera municipal.
A NOB/98 expandiu a regulação da Política Nacional de 1998 e o seu projeto de reforma no âmbito da assistência social, de acordo com as concepções norteadoras que deliberaram as diretrizes básicas para sua consecução. Conceituou e definiu estratégias, princípios e diretrizes para operacionalizar a Política Nacional de Assistência Social de 1998, conforme podemos verificar:
Essa normativa de 1998 ampliou as atribuições dos Conselhos de Assistência Social e propôs a criação de espaços de negociação e pactuação, de caráter permanente, para a discussão quanto aos aspectos operacionais da gestão do sistema descentralizado e participativo da assistência social. Estes espaços de pactuação foram denominados de Comissão Intergestores Tripartite – CIT e Comissão Intergestores Bipartite – CIB, que passaram a ter caráter deliberativo no âmbito operacional na gestão da política. (NOB/2004, p.11).
As NOB/97 e NOB/98 abriram o debate sobre a arquitetura organizacional e institucional da assistência social como política de Estado. De modo incipiente desencadearam o sistema descentralizado e participativo de assistência social, sendo aperfeiçoado posteriormente pela NOB/Suas.
A PNAS/0429 é fruto da nova relação do Estado com a sociedade civil, e foi definida sob as novas bases e diretrizes, após um amplo processo desencadeado pelo Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS e pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome – MDS, em todo o território nacional.
A PNAS/04 aprofunda conceitos e procedimentos com relação à responsabilidade do Estado e no que se refere ao direito do cidadão à proteção social não contributiva presente na Constituição Federal de 1988. Delibera sobre a garantia de seguranças sociais que se dão por meio da acolhida, do rendimento, do convívio aos cidadãos que se encontram em situação de risco e vulnerabilidade social. Tais proteções serão garantidas por meio do acesso à rede de proteção social básica e/ou proteção social especial, conforme a complexidade das demandas. Em novembro de 2005 foi aprovada a Norma Operacional Básica – NOB/Suas, que avança em relação às normas operacionais de 1997 e 1998, estabelecendo a mais nova ferramenta de regulação dos conteúdos e acepções da Política Nacional de Assistência Social – PNAS de 2004 que delineiam o funcionamento do Suas:
A Norma Operacional Básica 2005 disciplina a operacionalização da gestão da política de assistência social, conforme a Constituição Federal de 1988, a Loas e legislação complementar aplicável nos termos da Política Nacional de Assistência Social de 2004, sob a égide de construção do Suas, abordando, dentre outras coisas: a divisão de competências e responsabilidades entre as três esferas de governo; os níveis de gestão de cada uma dessas esferas; as
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A versão preliminar foi apresentada ao CNAS, em 23 de junho de 2004, pelo MDS/SNAS, tendo sido amplamente divulgada e discutida em todos os Estados brasileiros nos diversos encontros, seminários, reuniões, oficinas e palestras que garantiram o caráter democrático e descentralizado do debate envolvendo um grande contingente de pessoal em cada Estado deste País. Este processo culminou com um amplo debate na reunião descentralizada e participativa do CNAS realizada entre os dias 20 e 22 de setembro de 2004, onde foi aprovada, por unanimidade, por aquele colegiado.
instâncias que compõem o processo de gestão e controle desta política e como elas se relacionam; a nova 30relação com as entidades e organizações
governamentais e não governamentais; os principais instrumentos de gestão a serem utilizados; e a forma da gestão financeira, que considera os mecanismos de transferência, os critérios de partilha e de transferência de recursos. (NOB/Suas, 2005, p. 12).
A PNAS/Suas estabelece a gestão da assistência social em níveis distintos, entre inicial, básica e plena, e entre elas, o respeito à caracterização do porte dos municípios brasileiros, das condições de vida de sua população urbana e rural. É fundada em pacto entre os entes federativos que afiançam a política de assistência social em todo território nacional, sob a concepção dos direitos à proteção social pública de seguridade social e à defesa da cidadania do usuário. Afirma também a primazia da regulação estatal, porém, com a participação da população no controle social, e o comando único em cada esfera de governo.
Com relação ao financiamento, a gestão financeira da política de Assistência Social prevê critérios de transferência por meio dos pisos de proteção do Suas, fundo a fundo, desde que estejam cumprindo as exigências pactuadas quando da adesão ao Suas.
Como forma de operar a transferência dos recursos para cofinanciamento federal em relação aos serviços de assistência social, passam a ser adotados os Pisos de Proteção Social, conforme nível de complexidade, de acordo com o preconizado na PNAS/2004 ficam estabelecidos os seguintes pisos: Piso Básico Fixo, Piso Básico de Transição e Piso Básico Variável, o Piso de Transição de Média Complexidade, Piso Fixo de Media Complexidade, os Pisos de Proteção Social Especial de Alta Complexidade I e II como critério para as transferências desses recursos. (NOB/Suas, 2005, p. 58).
A Secretaria Nacional de Assistência Social desenvolveu ainda o Índice Suas, que temo intuito de mudar o modelo do financiamento federal abalizado em critérios transparentes e técnicos. Trata-se de um modo de qualificar todos os municípios brasileiros no processo de cofinanciamento da Proteção Social Básica e Especial.
O MDS utiliza alguns parâmetros para estabelecer prioridades na partilha dos recursos financeiros. Os municípios devem estar habilitados nos níveis de gestão: inicial, básica ou plena, conforme o processo descrito na NOB/Suas 2005. Além do conselho, fundo e plano de assistência social31, é necessária a ação integrada e articulada entre os entes federativos,
30 Comando único, considerado como um dos princípios organizativos do Suas, citado na NOB/Suas, p. 14.
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De acordo com a Loas/1993 em seu art. 30: É condição para os repasses, aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal, dos recursos de que trata esta lei, a efetiva instituição e funcionamento de: I - conselho de
porém, cada um é protagonista em sua esfera de atuação. Em 2007, o Igemas32 analisou o ritmo dos municípios para implantar o prescrito no art.30 da Loas, como condição básica da gestão.
Verifica-se que cada estado realizou de modo diferenciado a sua adesão à nova política, bem como a implantação de conselhos, fundos e planos. A pesquisa realizada pela equipe do Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais (Cedest) e do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistência Social do Programa de Estudos Pós Graduados em Serviço Social (Nepsas) da PUC-SP menciona ainda que 50,10% dos órgãos municipais nomeiam o órgão gestor vinculado à política de assistência social, porém, 49,9% sequer fazem menção à denominação “assistência social” (FOTOGRAFIA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL NA PERSPECTIVA DO SUAS, 2005, p.62).
Posteriormente em 2011 foi constituído o IGD/Suas,33que visa aferir a qualidade da gestão descentralizada dos programas, projetos e benefícios e serviços socioassistenciais nas esferas municipais, federal e estaduais, e também a articulação intersetorial. De acordo com os resultados impetrados pelos entes federados, a União apoiará financeiramente o aperfeiçoamento da gestão como forma de estímulo, repassando recursos aos Municípios, Distrito Federal e Estados que aderiram e habilitaram-se ao Suas.
A Portaria n.º 07/2012 regulamenta o IGD/Suas e prevê a utilização dos recursos no aprimoramento da gestão, investindo em ações de:
I. Gestão de serviços;
II. Gestão e organização do Suas;
III. Gestão articulada e integrada dos serviços e benefícios socioassistencias; IV. Gestão articulada e integrada com o Programa Bolsa Família e com o Plano Brasil Sem Miséria;
V. Gestão do trabalho e educação permanente na assistência social; VI. Gestão da informação do Suas;
assistência social, de composição paritária entre governo e sociedade civil; II - fundo de assistência social, com orientação e controle dos respectivos conselhos de assistência social; III - plano de assistência social. 32 Índice de gestão municipal da assistência social foi verificado por meio de pesquisa sobre tendências nos
modos de gestão da Assistência Social nos municípios brasileiros. Disponível em:
<http://www.pucsp.br/nepsas/pesquisas_desenvolvimento/igemas.html> Acesso em: 20 mar. 2013.
33 O Índice de gestão descentralizada/Suas foi instituído pela Lei n.º 12.435/2011, que altera a Lei n.º 8.742/1993 (Loas) e regulamentado pelo Decreto n.º 7.636/2011 e pelas Portarias n.º 337/2011 e n.º 07/2012. E o instrumento de aferição da qualidade de gestão descentralizada dos serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais, bem como da articulação intersetorial no âmbito dos municípios, DF e estados.
VII. Implementação da vigilância socioassistencial;
VIII. Apoio técnico e operacional aos conselhos de assistência social, observado o percentual mínimo fixado;
IX. Gestão financeira dos fundos de assistência social;
X. Gestão articulada e integrada com os Programas BPC na Escola e BPC Trabalho;
XI. Gestão e organização da rede de serviços assistenciais; e XII. Monitoramento do Suas;
A NOB/2012 reafirma princípios e diretrizes já consolidados, mas que demandavam a incorporação de inovações no campo da gestão. Na NOB/2005, os municípios eram agrupados de acordo com o número de ações, programas e serviços ofertados, sendo