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Desde a Constituição Federal de 1988 e a Loas/93, alterada pela Lei 12.435/2011, foi iniciada uma empreitada, ainda inconclusa, de constituir a assistência social como um sistema público e único de gestão descentralizada e participativa. As NOBs – Normas Operacionais Básicas, frutos da pactuação e negociação entre as esferas de governo, constituem referências fundamentais na definição e distribuição das responsabilidades na gestão da política de assistência social. Elas têm um caráter operacional e dão sequência aos dispositivos previstos na Constituição Federal de 1988. A NOB, aprovada por meio de resolução do CNAS26, constituía base de coordenação do Sistema descentralizado da Assistência Social.

Essa norma especifica os parâmetros da descentralização; amplia o âmbito das competências dos níveis de governo com a gestão da política; propõe a

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CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social (composta por 18 representantes governamentais: 14 de 7 Ministérios, 2 dos Estados e 2 dos municípios): I – representantes de entidades e organizações de assistência social; II – representantes dos trabalhadores da área de assistência social; III – representantes dos usuários e organizações de usuários da assistência social.

criação de uma Comissão Tripartite, de caráter consultivo, com representantes dos três níveis de governo, para discutir e pactuar os rumos da gestão da política; propõe dois níveis de gestão dos municípios no SDPAS: a gestão estadual e a municipal. (NOZABIELLI, 2008, p.69).

A descentralização pressupõe a existência de uma pluralidade de níveis de decisão desempenhada pelos órgãos autônomos, compreendida, portanto, como um processo de distribuição de poder, onde o Estado está próximo à população, respeitando o princípio da autonomia dos entes federados.

O processo de descentralização que defendemos pressupõe a existência da democracia, da autonomia e da participação, categorias entendidas como medidas políticas, que passam pela redefinição das relações de poder. Isso implica a existência de um pluralismo, entendido como ação compartilhada do Estado, do mercado e da sociedade na provisão de bens e serviços que atendam às necessidades humanas básicas, onde o papel do Estado não seja minimizado em seu dever de garantir direitos aos cidadãos. (JOVCHELOVITCH, apud STEIN, 1998, p.40).

A CF/88 previu a descentralização das políticas sociais, que redesenhou o sistema federal em favor do repasse de competências a estados e municípios. Os municípios foram reconhecidos com o mesmo status legal dos outros entes federativos.

Estados e municípios brasileiros são profundamente desiguais entre si, seja no que diz respeito às suas capacidades econômica e fiscal, seja no que diz respeito à capacidade administrativa para a gestão de políticas públicas, seja ainda no que diz respeito à sua tradição cívica. (ARRETCHE, 2000, p. 17).

A primeira norma que conceitua e constitui o Sistema Descentralizado e Participativo de Assistência Social é a NOB/97. Ela explicita os parâmetros da descentralização; expande as competências dos níveis de gestão da política de Assistência Social; alvitra a criação de uma Comissão Tripartite (instância de negociação e pactuação), conta com representantes dos três níveis de governo e tem a finalidade de debater e pactuar os rumos da gestão da política.

Entende-se por descentralização a redistribuição de poder, a redefinição de papéis e a responsabilização das três esferas de governo, a reorganização institucional e a reformulação de práticas. A descentralização, considerando os seus objetivos finalísticos, visa o fortalecimento da democratização e da equidade no interior do Sistema, potencializando o exercício da cidadania

participativa no planejamento, acesso e controle das ações previstas na Loas. (LOAS, 1997, p.5).

Difunde-se em cada nível de governo uma nova arquitetura de gestão, cabendo a cada instância o comando único da política de Assistência Social. Nessa conjuntura, o comando único e a existência do Conselho, Plano e Fundo são condicionalidades para a adesão ao Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social, e a aquisição de financiamento, conforme citado a seguir:

Art. 30. É condição para os repasses, aos Municípios, aos Estados e ao Distrito Federal, dos recursos de que trata esta lei, a efetiva instituição e funcionamento de:

I - conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil;

II - fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social;

III - plano de Assistência Social.

Parágrafo único. É, ainda, condição para transferência de recursos do FNAS aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistência Social, a partir do exercício de 1999. (Incluído pela Lei nº 9.720, de 30/11/1998).

O artigo 30 da Loas/93 prevê a criação de Conselho, Plano e Fundo, e os municípios têm como obrigatoriedade a sua aprovação em Lei. A intenção da constituição dos conselhos é a de democratizar a gestão, com a participação da sociedade civil. O plano pressupõe um diagnóstico da realidade social para a tomada de decisões, evitando improvisações. E os fundos funcionam como unidade orçamentária e de financiamento para a assistência social.

Em 15/07/2005 foi aprovada a Resolução n.130 do CNAS que versa sobre a NOB- Suas. Ela institui o Suas, as funções da assistência social para o alargamento da proteção social no Brasil, a rede socioassistencial e a gestão compartilhada de serviços. Esta é a primeira NOB sobre o Sistema Único de Assistência Social, que foi instituído pela PNAS/2004, congrega e aperfeiçoa as conquistas que foram gradualmente alcançadas com as NOBs anteriores. “Dispõe sobre os níveis de gestão, responsabilidades dos entes, instrumentos de gestão, as competências das instâncias de pactuação e deliberação, atualiza e aprimora o capítulo sobre o cofinanciamento e critérios de partilha do Suas.” (NOB/Suas,

2005) Os critérios de partilha foram criados com vistas a padronizar, priorizar e planejar a universalização da cobertura pela política de Assistência Social.

Entretanto, a NOB-Suas aprovada em 2005 não apregoa todo o arcabouço legal realizado a partir da implantação do Suas, pressupondo a necessidade de aperfeiçoamento de novas ferramentas de gestão dos programas, projetos, serviços e benefícios do SUAS, com pactuação de responsabilidades compartilhadas e metas a serem alcançadas. Em 2012 foi aprovada a nova NOB-Suas27, publicada em 03/01/2013, representando, esta nova versão, um marco essencial na estruturação do Suas, produzindo um salto qualitativo na gestão e na oferta de serviços socioassistenciais em todo o território nacional, tendo como base a participação e o controle social.

A NOB-Suas define como instrumentos de gestão o plano, o orçamento, a informação e o relatório de gestão. Os níveis de governo vêm expandindo a frequência de planos atualizados, de conselhos equipados e em funcionamento e de fundos como unidade orçamentária. São significativos indicadores do amadurecimento no processo de gestão do novo modelo de atenção na Assistência Social.

O inciso VI, do artigo 30 acima citado explicita os requisitos previstos na Loas:

VI - atender aos requisitos previstos no art. 30 e seu parágrafo único, da Loas, com a efetiva instituição e funcionamento do:

a) conselho de assistência social, de composição paritária entre governo e sociedade civil;

b) fundo de assistência social constituído como unidade orçamentária e gestora, vinculado ao órgão gestor da assistência social, que também deverá ser o responsável pela sua ordenação de despesas, e com alocação de recursos financeiros próprios;

c) plano de assistência social. (NOB, 2012, p.6).

A Norma Operacional Básica especifica procedimentos, estratégias e fluxos operacionais do processo descentralizado e participativo da Assistência Social e possibilita o avanço na consolidação do sistema inscrito na lei, dentre eles: competências dos órgãos gestores e das instâncias de negociação e controle social, fluxos e requisitos de habilitação, mecanismos e critérios do Fundo Nacional de Assistência Social para os fundos municipais,

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NOB/Suas – Norma Operacional Básica, aprovada pelo CNAS por meio da Resolução n. 33, de 12 de

estaduais e do Distrito Federal.

São diretrizes estruturantes da gestão do Suas:

I - primazia da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social;

II - descentralização político-administrativa e comando único das ações em cada esfera de governo;

III - financiamento partilhado entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;

IV - matricialidade sociofamiliar; V - territorialização;

VI - fortalecimento da relação democrática entre Estado e sociedade civil; VII – controle social e participação popular. (art. 5º, NOB, 2012. P 03).

2.5 O Sistema Único de Assistência Social – Novo Desafio para a Gestão Pública