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Concomitantemente à formulação de políticas para jogos digitais no Ministério da Cultura, surge outro espaço de formulação de políticas específicas para jogos digitais: um movimento consolidado no governo Dilma, em 2011, modifica o escopo das políticas realizadas pelo Ministério das Comunicações e pela primeira vez no ministério, surgiriam políticas voltadas para fomento a conteúdo, indo além do posicionamento histórico de gerir apenas questões ligadas à infraestrutura. Foi diante dessa mudança de escopo que as políticas para jogos digitais passaram a se articular enquanto políticas de comunicação.

Essa aproximação teve origem no novo posicionamento ideológico iniciado no governo Lula, o qual privilegia uma política cultural mais ampla, e que envolve sua

democratização, diversidade e pluralidade (BARBALHO, 2007). As políticas de comunicação passaram a fazer parte, como importante elemento estratégico, desse posicionamento. Assim, programas culturais, como a proposta de criação da Ancinav, incluíam a democratização dos meios como necessidade fundamental para a ampliação do acesso à cultura. Já no programa de governo da campanha de Lula em 2002, “A imaginação à serviço do Brasil”, uma das temáticas reservadas à proposta de uma nova política cultural envolvia a aproximação entre Cultura e Comunicação na busca por “novos critérios de relação com as grandes cadeias de entretenimento; Conselho Nacional de Comunicação Social; redes públicas de TV; estímulo à produção e difusão cultural regional; afirmação da identidade nacional por meio das identidades culturais regionais; respeito à diversidade étnico-cultural” (COLIGAÇÃO LULA PRESIDENTE, 2002, p. 9). A aproximação entre os processos culturais e comunicacionais fora importante para a construção das iniciativas adotadas por Gil e Juca nos governos Lula, ao entender que as inovações no âmbito das comunicações produzem “transformações nas maneiras de pensar, na produção e recepção dos bens culturais, bem como nos comportamentos e nas identidades culturais” (MOREIRA; BEZERRA; ROCHA, 2010, p.151). Como reflete Jean Caune (2009):

A aproximação entre as noções de cultura e de comunicação não é da ordem das circunstâncias históricas ou técnicas, ainda que a industrialização da cultura e o desenvolvimento das comunicações de massa tenham contribuído a deslocar as fronteiras, a modificar os atores e a confundir as funções. Na verdade, a cultura e a comunicação formam uma estranha parceria. Uma não se constitui nem se explica sem a outra. Os fenômenos não são nem perfeitamente ajustados (um contendo o outro) – a cultura apresentando se como um conteúdo veiculado pela comunicação – nem situados em planos paralelos, em correspondência analógica. (CAUNE, 2009, p.37)

Com a centralidade que os meios de comunicação assumiram na atualidade, o quadro cultural passou a se relacionar de maneira estreita com as transformações comunicacionais e tecnológicas. A relação entre o conteúdo cultural e a mídia que o transmite se estreitou, e a dimensão simbólica foi reconfigurada, ganhando destaque. No documento resultante da 1ª Conferência Nacional de Cultura, realizada em 2007, há destaque para a afirmação de que “Comunicação é Cultura”, no qual se observa um “cenário em que as grandes corporações de mídia redesenham a esfera pública, num processo de fabricação de desejos coletivos, que incorporam- se ao cotidiano das pessoas com novas práticas e rotinas culturais” (MINISTÉRIO DA CULTURA, 2007, p.21). O documento ainda ressalta:

É necessário, pois, assumirmos a comunicação e a cultura como campos preferenciais de uma guerra política estratégica. Constata-se que a tendência da estrutura comunicacional dos grandes conglomerados é estabelecer uma hegemonia simbólica, através de uma linguagem digital única, habilitada a integrar sistemas capazes de multiplicar e difundir conteúdos infinitamente. Nesta guerra, resta para os países consumidores de bens simbólicos, grupo em que o Brasil está inserido, uma única possibilidade: criarmos as condições necessárias de produção de nossos próprios conteúdos nacionais. E este caminho só é viável com políticas públicas que levem em conta, democraticamente, a diversidade e variedade das demandas culturais das populações. Não é papel do Estado produzir cultura, mas é responsabilidade do Estado promover a produção de conteúdos nacionais, que expressem a diversidade cultural e promovam a liberdade de cada povo. (MINISTÉRIO DA CULTURA, 2007, p.22)

Durante o governo Lula, o papel do Ministério das Comunicações esteve articulado à busca por uma conciliação pela democratização dos meios de comunicação, as políticas estavam focadas nos termos da regulação da radiodifusão, mas sobretudo também concentrada nos desafios das comunicações na era digital. O tema da Conferencia Nacional de Comunicação, a Confecom, realizada em 2009, centrava-se justamente nesses desafios, em “Comunicação: Meios para a Construção de Direitos e de Cidadania na Era Digital” (ZAMBON; CARVALHO, 2010). Ao se verificar o acesso à internet como um dos principais gargalos de infraestrutura, e entendendo a necessidade desse acesso para a construção da cidadania da Era Digital, surge o Programa Nacional da Banda Larga (decreto n.º 7.175/2010)

O Plano Nacional de Banda Larga, tal como preconizado pelo governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, tem compromisso estrutural com aquela classe de trabalhadores que, à margem das grandes cidades, ou nas pequenas cidades e localidades do interior do país, não têm acesso aos recursos das tecnologias de informação e comunicação sintetizados na internet. Recursos fundamentais ao exercício dos seus direitos de cidadania, por estar a internet se tornando, até mais do que o rádio e a televisão, a fonte principal de informação, cultura e educação das pessoas de todas as classes sociais e de todas as idades. Se a idéia do PNBL partiu dessa constatação sócio-cultural, hoje quase auto-evidente, ele partiu também da idéia de que o modelo institucional das telecomunicações brasileiras surgido no período 1995-98, centrado na universalização da telefonia fixa comutada, já não mais atende aos desafios impostos pelo avanço da internet em redes de alta capacidade e alta velocidade. Não atende porque assentado sobre premissas técnicas superadas pelo desenvolvimento das tecnologias de informação e comunicação desde então, e porque, do ponto de vista político-econômico, dependente dos insuficientes mecanismos de um mercado oligopolizado pelas empresas privadas, prestadoras de serviços fixos e móveis, em regime público e privado, sucessoras do Sistema Telebrás. (RAMOS, 2010, p.6)

A construção do Programa Nacional de Banda Larga teve início no dia 15 de setembro de 2009, quando os principais ministérios, que possuíam programas voltados à inclusão digital, foram convocados pela presidência com o objetivo de formular um programa que condensasse as iniciativas em curso e as propostas

apresentadas, com o propósito de ampliar o número de usuários com acesso à internet em banda larga e, por consequência, o uso e a apropriação dos diferentes conteúdos e serviços digitais existentes no País. (CGPID, 2010)

Comparado ao cenário existente no período pós-privatização do sistema Telebrás, a edição do PNBL marcou um passo importante em direção ao planejamento da banda larga no Brasil. Antes da publicação do Decreto nº 7.175, de 2010, o poder público havia deixado o setor de telecomunicações, sobretudo a internet, à mercê unicamente do setor privado. Tendo de garantir o acesso às telecomunicações à toda a população - conforme preceituado na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, a Lei Geral de Telecomunicações (LGT) – o Ministério das Comunicações, por meio de ações da Anatel, começou a aferir a qualidade do serviço e do acesso à internet. O Regulamento de Gestão da Qualidade do Serviço de Comunicação Multimídia (RGQ-SCM - aprovado pela Resolução Anatel 574/2011) visava observar a banda larga no Brasil, e atuar em conjunto com o PNBL.

A primeira etapa do PNBL foca em garantir a disponibilidade de infraestrutura e o desenho de uma política produtiva e tecnológica compatível. Uma segunda etapa estaria na promoção de conteúdos digitais, aplicações e serviços.

Em ambas as etapas, o programa apresentaria propostas transversais em diversas áreas temáticas, tais como governo eletrônico, educação, saúde, segurança pública, comércio e serviços, informação, entretenimento, entre outras (SENADO FEDERAL, 2013). Sua gestão ficaria por conta do comitê intersetorial instituído pelo Decreto no 6.948, de 25 de agosto de 2009, o CGPID - Comitê Gestor do Programa de Inclusão Digital. Composto por representantes de nove ministérios, de duas secretarias e do Gabinete Pessoal do Presidente da República, o comitê ficou responsável por fixar as ações, metas e prioridades do programa, acompanhar e avaliar suas ações de implementação e publicar anualmente relatório de acompanhamento, demonstrando os resultados do programa.

As ações propostas foram distribuídas em seis diferentes dimensões: 1) Normas de infraestrutura;

2) Regulação de serviços;

3) Incentivos fiscais e financeiros; 4) Política produtiva e tecnológica; 5) Rede nacional;

Na dimensão 6 foram instalados dois Grupos Temáticos (GTs): o GT de Aplicações e Serviços, sob a coordenação dos Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Saúde; e o GT de Conteúdos, sob a coordenação dos Ministérios da Educação e da Cultura. A política para conteúdos digitais, que foi concebida inicialmente no âmbito da Secretaria do Audiovisual (MinC), foi levada pelo secretário Nilton Canito para dentro do GT. Desta articulação surge o primeiro documento que iria delinear as políticas para conteúdo dentro do âmbito do PNBL, o Anexo 1 do documento-base do plano:

O PNBL é a primeira iniciativa concreta, articulada pelo Estado, para definir não apenas uma “malha” digital, seu alcance, preço e velocidade, mas também para garantir que manifestações culturais brasileiras transitem por ela e cidadãos acessem gratuitamente aplicações, serviços públicos, informação e entretenimento. Mais que a manifestação de um povo, a produção, armazenamento e distribuição de aplicações e conteúdos para um país é a camada visível de um complexo sistema político-econômico que envolve interesses nacionais de soberania, comércio e cultura. Sejam reais ou concebidos no mundo virtual, proliferam textos, sons e imagens, com ou sem movimento, tematizados pelo ambiente educacional, cultural ou social. Com um importante adendo: técnicas e ferramentas computacionais que permitem simular a realidade, promover integrações socioeducativas, troca de conhecimentos e construções colaborativas de conhecimento. (CGPID, 2010, p.59)

Figura 4 - Modelo conceitual de conteúdos PNBL

Fonte: CGPID, 2010

O modelo conceitual para conteúdos do programa contempla três dimensões, três categorias e quatro linguagens (figura). As dimensões convergem em direção àquelas definidas em 2009 pelo documento do MinC que sintetiza as políticas de 2003 a 2010, a saber, a “Cultura em três dimensões”.

A primeira dimensão, simbólica, é voltada para o desafio de “colocar em circulação toda a demanda reprimida de um país amalgamado nas últimas décadas a partir de representações simbólicas unilaterais”; seguida por uma perspectiva cidadã que demanda o investimento na alfabetização digital, ancorada em “ofertas de serviços públicos e canais de participação social, de construção de cidadania, de pluralismo de opinião, de afirmação de identidades regionais dentro da nossa reconhecida diversidade”; completadas por uma dimensão econômica, em que é papel do Estado fomentar arranjos produtivos, os quais devem estar preparados para lidar com o barateamento da infraestrutura, mas que também devem se propor a estimular a “contribuição de ambientes e atores não vinculados diretamente ao tradicional modelo privado-comercial de produção e distribuição de aplicações e conteúdos” (CGPID, 2010, p. 60-61).

Os jogos digitais são tratados diretamente como parte da linguagem audiovisual, mas podem alinhar-se à linguagem de visualização, enquanto estruturados como simuladores. Assim, podendo impactar tanto na dimensão simbólica, quanto na econômica ou na cidadã, o Jogo Digital também contempla as categorias cujo caráter seja de informação – ao oferecer um meio de difusão de conteúdos interativos informativos, com destaque para os Serious Games – ou seja de estrutura – como na indústria do entretenimento, cujo impacto mais se evidencia:

Integrada com a informação, surge outra forma de expressão cultural e comunicacional tão essencial para o ser humano quanto os fatos e os dados. Na sociedade do conhecimento, o entretenimento passou a ocupar papel de destaque entre as opções de lazer, diversão e aprendizado de boa parte das pessoas conectadas ou não às plataformas tecnológicas de informação e comunicação. Economicamente, tornou-se uma indústria estratégica, de alta rentabilidade, de emprego de mão-de-obra qualificada e de uso intensivo de tecnologia de ponta. (CGPID, 2010, p.63)

Antes da política para conteúdos digitais, articulada dentro do PNBL, a única ação do Ministério que se relacionava a conteúdo era o fomento, para o GINGA da TV digital e a discussão de interatividade, mas sem a efetividade de recursos diretos. Sem envolver o desenvolvimento de aplicações, a iniciativa partia do apoio à cooperação internacional, da entrega de laboratórios e da capacitação para desenvolvimento de conteúdos interativos em GINGA. Apresentada ao Ministério do Planejamento como argumento para aprovação de uma ação orçamentária específica para conteúdos digitais, foram solicitados e aportados 10 milhões de reais. Com o orçamento, incluíram-se várias atividades ligadas a conteúdos no programa 2025 do Plano Plurianual (PPA) 2012/2015. (GÖRGEN, 2015, Apêndice)

Com o PNBL sob responsabilidade do Ministério das Comunicações, ficou também o papel de colocar em prática as políticas para conteúdos digitais formuladas durante a estruturação do plano na CGPID. Assim são elaboradas as “Diretrizes para uma Política Nacional para Conteúdos Digitais Criativos” (MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES, 2011) que “tem como ponto-de-partida demonstrar que há uma latente necessidade de articulação entre os diferentes setores por ela abarcados e que o Governo Federal conta com uma sólida base político-administrativa para provocar a operacionalização de ações e programas de incentivo a este setor” (MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES, p.3). O objetivo é “integrar e estimular o potencial econômico das cadeias produtivas dos setores de audiovisual, jogos eletrônicos, visualização, música/som e aplicativos de tecnologia da informação e

comunicação como forma de desenvolver e fortalecer os segmentos produtores de conteúdos digitais criativos no Brasil”. Destacados, os jogos eletrônicos sempre ocuparam um papel de centralidade na formulação destas políticas:

[Os jogos digitais] já estavam presentes na discussão do PNBL e mesmo no documento que elaboramos na Secretaria do Audiovisual já partíamos da ideia dos conteúdos digitais como um cruzamento de três segmentos da economia criativa, ou como podemos chamar, da fronteira entre software e conteúdo audiovisual. Seriam segmentos do cinema e do audiovisual em si, dos jogos, dos aplicativos em TICS, da visualização (do cara que trabalha com simuladores e processamento de imagens) e também da área da música e do som. Ou seja, entendendo que essas categorias, essas linguagens estão totalmente integradas e uma é necessária, quase uma matéria-prima, da outra. Sem música você não faz jogo, assim como as técnicas de animação para desenho animado servem também para jogos. Então é buscar sinergia nesse tipo de linguagem ou de técnica que pudesse incentivar e alavancar várias indústrias ao mesmo tempo. (GÖRGEN, 2015, Apêndice)

Foi na emergência destas políticas de comunicação para conteúdos durante o primeiro governo de Dilma Rouseff em 2011, que as principais inciativas do governo federal para jogos digitais se realizaram no âmbito do Ministério das Comunicações – especialmente diante de uma relativa ruptura de Ana de Hollanda e, principalmente, de Marta Suplicy, com políticas inauguradas nas gestões Gil e Juca Ferreira, com destaque para o edital BRGames. Enquanto o Ministério da Cultura, com Marta, retrocedeu no debate acerca de os games serem, ou não, cultura, enquanto a construção de uma Política Nacional para Conteúdos Digitais Criativos, alinhada às diretrizes do MinC de Gil e Juca, colocava o Jogo Digital na centralidade de suas iniciativas para conteúdo.

A agenda de incluir jogos digitais na política de conteúdos acabou culminando no lançamento do edital INOVApps em 2014, que nasceu a partir da desoneração tributária dos smartphones, parte estratégica na política de inclusão digital do governo federal. A Portaria MC nº 87/2013 definiu a obrigação de que cada marca de equipamentos beneficiados disponibilize um pacote mínimo de aplicativos desenvolvidos no país, como precondição para usufruir dessa isenção fiscal. Com essa medida, o Ministério das Comunicações pretendia destacar os aplicativos desenvolvidos no Brasil e, assim, fortalecer o desenvolvimento de apps com soluções voltadas para a população local. Tal obrigação, regulamentada pela Portaria nº 2/2013 da Secretaria de Telecomunicações, abria caminho para a criação de um edital que fomentasse a criação desses aplicativos. O INOVApps premiou 25 aplicativos e 25

serious games de interesse público, para dispositivos móveis e TVs digitais conectadas.

Além de fomentar a produção de conteúdos, surge também o estímulo à criação de centros de produção e pós-produção de Conteúdos Digitais Criativos. O programa APL Conteúdos teve como objetivo a formação de centros de produção de uso coletivo, que permitissem beneficiar várias empresas. O Ministério das Comunicações implementou convênios com governos e instituições para criação desses centros em Recife, Porto Alegre, Rio de Janeiro e São Paulo.