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O percurso histórico das relações entre o Estado nacional brasileiro e a formulação e implementação de políticas públicas culturais é escasso de iniciativas no período anterior à década de 1930. Como afirma Rubim e Barbalho (2007), o período colonial, imperial e republicano se caracterizam por uma inerente falta de solidez, ou mesmo de continuidade, nas iniciativas, remetendo essa infertilidade como “a proibição da metrópole portuguesa no que diz respeito à criação de instituições de ensino, seja qual for o nível, de editoras, de jornais, enfim, de toda instituição produtora de bens simbólicos na sua colônia americana” (RUBIM & BARBALHO, 2007), fator determinante para que demorasse longas décadas até que, somente no período da Primeira República, nos idos da década de 1930, houvesse alguma consolidação, decorrente da reforma administrativa, para que a máquina estatal fosse submetida a uma administração que possibilitasse implementar políticas de abrangência nacional para a cultura.

Mesmo assim, as políticas públicas culturais11 _{continham graves problemas} constitutivos: boa parte dos artistas e pensadores dependia da máquina estatal, e atuava nela diretamente, no funcionalismo público. Somente com a gestão Vargas surgem iniciativas concretas e melhor formuladas que possibilitam o fortalecimento da indústria cultural, ao lado do surgimento de nossas primeiras universidades, dos serviços e iniciativas de preservação do patrimônio histórico, e dos grandes incentivos à radiodifusão.

Seguiu-se a este período o crescimento e a consolidação dos meios de comunicação de massa, mais especificamente, do rádio, do cinema e da TV, impulsionados, em especial, pelo fim da Segunda Guerra Mundial, em 1945, que permitiu a retomada em escala industrial da produção de aparelhos de rádio e transmissão, quando, então, a Televisão chegou ao Brasil, em 1950, e rapidamente se popularizou.

11_{BOLÁN (2006), define a política cultural como “uma ação global e organizada”, oriunda das estruturas e tensões político-} sociais marcantes do período pós-guerra (1939 – 1945), já em meados da década de 1950. Os atos isolados que se constituíram até este momento são, para fins didáticos e programáticos, chamados neste momento de políticas públicas culturais, contudo fica a menção de que a institucionalização da política pública cultural consiste de um advento da modernidade e da contemporaneidade.

Contudo, com o início do governo militar, a institucionalização das políticas públicas culturais e a necessidade de elaboração de um projeto estruturado nacional vai ao encontro dos anseios do governo em manter as iniciativas monopolizadoras que promovessem uma cultura “oficial”, de uma cultura monopolizada pelo Estado. Simis (2007) fala sobre a tutela cultural do período militar de maneira a contrapô-lo ao período democrático:

No Estado democrático, o papel do Estado no âmbito da cultura, não é produzir cultura, dizer o que ela deve ser, dirigi-la, conduzi-la, mas sim formular políticas públicas de cultura que a tornem acessível, divulgando-a, fomentando-a, como também políticas de cultura que possam prover meios de produzi-la, pois a democracia pressupõe que o cidadão possa expressar sua visão de mundo em todos os sentidos. Assim, se de um lado se rechaçam as iniciativas que favorecem a "cultura oficial", a imposição de uma visão monopolizada pelo Estado do que deva ser cultura brasileira, por outro, não se pode eximir o Estado de prover esse direito social, de estimular e animar o processo cultural, de incentivar a produção cultural, sem interferir no processo de criação, e preservar seu patrimônio móvel e imóvel. Na nossa discussão, esse é um ponto interessante, pois diz respeito à questão da autonomia, da emancipação das forças culturais. Durante anos fomos tutelados. O ufanismo era a tônica. Depois, no período democrático, chegamos a enveredar pelo caminho oposto, fechando as brechas para o florescimento de uma cultura autônoma. (SIMIS, 2007, p. 3)

O processo de redirecionamento da política da Cultura, iniciado nos idos de 1970, com o Departamento de Assuntos Culturais, e depois substituído pela Secretaria de Assuntos Culturais, denotava, então, uma visível e sensível mudança na organização do setor, dividindo-se em duas vertentes distintas: uma patrimonial e outra de produção e circulação de cultura (CALABRE, 2007). Fortalecia-se a estrutura pertinente, que em 1982, com Aloísio Magalhães se consolidaria formada por duas subsecretarias – a de Assuntos Culturais, diretamente ligada à FUNARTE, e a do Patrimônio, diretamente ligada ao IPHAN e à Fundação Pró-Memória (BOTELHO, 2000).

Quando da criação do Ministério da Cultura em 1985, contudo, houve certa crise institucional por conta da natureza constitutiva dos assuntos culturais no estado brasileiro e sua forma de organização no âmbito federativo, e em menos de um ano, houve uma sucessão de três ministros da cultura. Mesmo assim, foi promulgada em 1986 a primeira lei de incentivos fiscais voltada à cultura, a chamada Lei Sarney (Lei 7.505/86), que visava superar as dificuldades financeiras administrativas da cultura fomentada em âmbito federal. Todavia, recursos para implementação desta lei acabavam ficando, em grande parte, comprometidos com o próprio funcionamento da

máquina administrativa, o que comprovou que a transformação da Secretaria em Ministério significou menores aportes para o setor, ao invés de efetivamente fomentá- lo.

Dentro dos órgãos que compunham a Secretaria de Cultura muitos eram de opinião de que mais valia uma secretaria forte que um ministério fraco. Um dos maiores defensores dessa ideia foi Aloísio Magalhães, que havia falecido em 1982. Logo de início o Ministério enfrentou muitos problemas, tanto de ordem financeira como administrativa. Faltava pessoal para cuidar do conjunto de atribuições que cabem a um Ministério, recursos financeiros para a manutenção dos programas existentes e até mesmo espaço físico para a acomodação da nova estrutura. (CALABRE, 2007, p.6)

O golpe mais duro no setor cultural, contudo, veio em 1990, no governo Collor, com a extinção do Ministério da Cultura, junto com seus diversos órgãos, como a Fundação Nacional de Artes Cênicas – FUNDACEN; a Fundação do cinema Brasileiro, a EMBRAFILME; a Fundação Nacional Próleitura; o Conselho Federal de Cultura e o Conselho Consultivo do Sphan (considerando-se que a Fundação Pró- Memória e o SPHAN haviam sido transformados em Instituto Brasileiro do Patrimônio Cultural e a FUNARTE em Instituto Brasileiro de Arte e Cultura – IBAC).

Entre a extinção do Ministério em março de 1990 e dezembro de 1991, não houve qualquer iniciativa ou esboço de política pública cultural, nem tampouco iniciativas delimitadas ou direcionadas à cultura. Só em fins de 1991, quando foi promulgada a Lei Rouanet12_{, que instituía o Programa Nacional de Apoio à Cultura -} PRONAC, as políticas públicas conseguiram que novos recursos e aportes fossem injetados em projetos culturais, por meio do mecanismo da renúncia fiscal.

Com a gestão FHC, vem a consagração de um modelo neoliberal de fomento e constituição de políticas públicas em que a iniciativa privada tem poder decisório quase completo para definir o que vai ou não receber recursos públicos incentivados, utilizando-se, para tanto das leis de incentivo por meio de renúncia fiscal.

(Na) gestão do Ministro Francisco Weffort, sob a presidência de Fernando Henrique Cardoso, (...) a Lei Rouanet se tornou um importante instrumento de marketing cultural das empresas patrocinadoras. (...). Em síntese isso significa que o capital investido pela empresa, que gera um retorno de marketing, é todo constituído por dinheiro público, aquele que seria pago de impostos. O resultado final é o da aplicação de recursos que eram públicos a partir de uma lógica do investidor do setor privado. Esta passou a ser a política cultural do Ministério na gestão Weffort. (CALABRE, 2007, p.8)

12_{Em 1990, o governo Collor suspendeu os benefícios da Lei Sarney, assim como outros incentivos fiscais em vigor, como} consequência dos ajustes do Plano Collor. O mecanismo de apoio às atividades culturais foi restabelecido com a Lei Rouanet (Lei nº 8.313/91), que instituiu o Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac).

Tal modelo da gestão FHC teve um direcionamento ao mercado, e fez com que a cultura, e por consequência, as políticas públicas voltadas a ela, fossem vistas como um negócio lucrativo e altamente rentável. Em especial, vale destacar que a estabilidade econômica alcançada em um primeiro momento com o Plano real, com um Estado pouco intervencionista, contudo regulador, fossem a base de uma gestão de políticas públicas eficiente, que investiu na reformulação do pacto federativo, reestruturou economicamente o setor e adotou um novo perfil gerencial da administração pública, com grande participação – por meio dos benefícios fiscais do setor privado.

Na prática, embora as leis de incentivo tivessem, efetivamente, injetado recursos significativos no setor cultural, estes tinham se concentrado, prioritariamente, na região Sudeste, em projetos que, em sua maioria, traziam visibilidade aos patrocinadores, e em proponentes que dispunham de acesso às áreas de comunicação e marketing das empresas. (COSTA, 2011, p.68)

Assim, a política pública voltada à Cultura constituía-se segundo um alinhamento empresarial, voltado a resultados, na busca por autonomia financeira das instituições públicas, estimulando privatizações e investimentos privados no setor. Nesse contexto, a Lei Rouanet foi a principal ferramenta de promoção do poder do setor privado na esfera pública da cultura, o que eximiu o Estado, durante toda a gestão FHC, da condução política do processo, sendo, como dizem Bezerra & Weyne (2013) um “sistema de financiamento à cultura totalmente adequada a uma concepção econômica neoliberal que defende um Estado de intervenção mínima, atuando em setores essenciais e deixando outros sob a influência direta de um mercado potente e atuante.” No cerne da crítica a estas políticas está uma situação de ambiguidade em que o recurso utilizado é quase que integralmente público e o poder de decisão da iniciativa privada. “A predominância desta lógica de financiamento corrói o poder de intervenção do Estado nas políticas culturais e potencializa a intervenção do mercado, sem, entretanto, a contrapartida do uso de recursos privados” (RUBIM, 2007 p.25)

A principal consequência desta situação, ainda segundo Rubim (2007), é fazer com que a maioria dos criadores e produtores culturais passem a identificar políticas culturais somente como leis de incentivo. Esse pensamento persistiu durante o governo Fernando Henrique Cardoso, que ainda expandiu o teto da renúncia fiscal e os percentuais de isenção, ampliando a utilização do dinheiro público subordinado a decisão privada.

O resultado de todo esse processo foi o de uma enorme concentração na aplicação dos recursos. Um pequeno grupo de produtores e artistas renomados são os que mais conseguem obter patrocínio. Por outro lado, grande parte desse patrocínio se mantém concentrado nas capitais da região sudeste. As áreas que fornecem aos seus patrocinadores pouco retorno de marketing são preteridas, criando também um processo de investimento desigual entre as diversas áreas artístico-culturais, mesmo nos grandes centros urbanos. (CALABRE, 2007 p.8)

Para além de uma ausência de contrapartidas por parte da iniciativa privada e do uso quase exclusivo de recursos públicos, esta estratégia de fomento se demonstrou ineficiente em alguns pontos nevrálgicos, como na concentração de recursos em poucos programas (em 1995 metade dos recursos eram destinados a 10 programas) e no apoio a projetos voltados a institutos criados pelas próprias empresas que recebiam a isenção fiscal. Colocar o processo decisório na iniciativa privada também provocou uma concentração do fomento nos locais onde estavam as maiores empresas do país, Rio de Janeiro e São Paulo, dificultando o incentivo aos estados mais pobres e igualmente necessitados de políticas culturais. No entanto um dos maiores equívocos foi estimular um apoio aos projetos de cultura mercantil, os quais possuem necessariamente algum tipo de retorno comercial, algo que aplicado ao desenvolvimento de jogos eletrônicos, por exemplo, se distorce na dificuldade de se fomentar um serious game [jogo sério] ou educativo. Ainda, essa pratica mercantilista de apoio cultural desprivilegiava setores emergentes e pouco consolidados, como o de games, afastando qualquer possibilidade de fomento.

A legislação acerca do patrimônio imaterial, o longo período de oito anos de estabilidade da direção do Ministério da Cultura, contraposto ao quadro anterior de instabilidade, pouco colaborou para consolidação institucional do Ministério. [...] Enfim, o orçamento destinado à cultura no último ano do governo Fernando Henrique Cardoso/ Francisco Weffort sintetiza de modo sintomático a falta de importância do Ministério e a ausência de uma política cultural ativa. Ele foi de apenas 0,14% do orçamento nacional. (RUBIM, 2007 p. 29)

Diante da mudança de governo em 2003, o governo Lula, por meio da gestão do ministro da Cultura Gilberto Gil, encontrou um cenário engendrado de desafios a serem superados, a fim de que se instituísse uma política cultural mais ampla e plural no país – objetivos esses, declarados na campanha presidencial. E essa mudança permitiu a inclusão dos jogos eletrônicos como objetos de políticas culturais, como veremos a seguir.

2.3 As gestões Gil e Juca (2003-2010): reformulações, cultura digital e as