Expectations of Child Welfare Services

Santos (2010) faz uma observação interessante acerca dos conceitos geralmente formulados para definir instituição. A autora considera que, em geral, os conceitos formulados para definir instituição enfatizam mais a dimensão do instituído, o que é facilmente identificável no conceito de Baremblitt (1992), já apresentado aqui anteriormente. Ao colocar a instituição como “árvores de composições lógicas” que, podem ser leis, normas, hábitos ou regularidades de comportamentos, aponta para um conceito de instituição bastante estático, não incorporando a dinâmica salientada por Lourau (1993) ao falar do movimento intrínseco à instituição que a torna algo sempre em transformação.

No contexto da avaliação em saúde, diante da expressa intenção do Ministério da Saúde em consolidar a avaliação como instrumento de gestão da mudança, Lins e Cecílio (2008, p. 483) problematizam a utilização do conceito de institucionalização, sugerindo alguns “cuidados na condução prática das ações que apoiam o movimento da

institucionalização da avaliação em saúde”. Os autores expressam a preocupação com o fato de que a institucionalização da avaliação esteja centrada apenas em “avaliar ou não avaliar”, não tendo potência para construir novas práticas, provocar mudanças, servindo apenas para reafirmar conceitos enraizados e reproduzir práticas.

Notamos aqui a ideia de que Lins e Cecílio (2008) apresentam uma preocupação sobre a possibilidade de que a institucionalização se configure como o estabelecimento de uma prática de avaliação engessada. A questão levantada pelos autores tem se mostrado relevante no âmbito da Análise Institucional. Em um seminário ocorrido em 1993 no Rio de Janeiro, ministrado pelo professor René Lourau no qual ele discutia a institucionalização da própria Análise Institucional, um participante anônimo lançou um questionamento que se assemelha àquele feito por Lins e Cecílio (2008):

Ao mesmo tempo em que parece reafirmar a existência de uma missão revolucionária da Análise Institucional - como, por exemplo, a missão de lutar contra a resistência da burocracia -, você insiste, por outro lado, numa caracterização de nova ciência para análise social, como método novo, conceitos e paradigmas que se contrapõem aos da velha ciência. Por que devemos confiar nos propósitos dessa nova ciência? Qual a garantia de que esses novos especialistas realizaram a análise de suas implicações ou permitiram que elas fossem analisadas, se são eles que detêm o saber especializado de fazer a assembléia acontecer ou de criar uma autogestão artificial? Será que não estamos diante de uma nova modalidade de neutralidade axiológica? Assinado: Fluxo Anônimo (LOURAU, 1993, p. 41-43).

A esse questionamento, Lourau (1993) responde que não acredita “que devamos negar essa contradição, mas expô-la, tornando-a, inclusive, mais concreta e viva ao falarmos das novas dificuldades no mercado de trabalho francês”. O autor passa a tratar, então, de questões operacionais relacionadas à “sobrevivência” da análise institucional no interior das universidades e organizações, defendendo que se possa “pensar e analisar a contradição, e não ficar placidamente construindo pensamentos maniqueístas do tipo bom e mau”, entendendo a institucionalização da Análise Institucional como uma forma de contribuir com organizações da sociedade (LOURAU, 1993, p. 43).

Trata-se, portanto, de admitir a contradição e analisá-la, sem desconsiderar que como qualquer outra disciplina, a Análise Institucional, tem um teor instituinte e entra, portanto, em contradição com o já instituído (LOURAU, 1993, p. 7).

Se uma nova prática (em nosso caso a avaliação) se institui como pensamento novo que pensa o novo, ela, mesmo instituída, assume a postura de discurso instituinte e tem potencial

para fomentar a mudança. Se, por outro lado, (ainda em nosso caso, a avaliação) é incorporada como prática que reproduz uma matriz cujo sentido se ignora, mas que se mantém pela repetição, ela se configura como discurso instituído (CHAUÍ-BERLINCK, 2010).

Contandriopoulos (2006, p. 706) afirma que apesar dos esforços mobilizados para institucionalizar a avaliação e do aumento do número de avaliações, a crise dos sistemas de saúde tem aumentado, o que demonstra a necessidade de melhorar os processos de tomada e decisão e avaliar até que ponto a avaliação institucionalizada tem servido de apoio à tomada de decisões. Para o autor, “não basta institucionalizar a avaliação. É preciso questionar a capacidade da

avaliação de produzir as informações e julgamentos necessários para ajudar as instâncias

decisórias a melhorar o desempenho do SUS”.

Acreditamos que da forma como Contandriopoulos (2006) trata a institucionalização a reduz ao sentido de “formalização”. Isso porque, considerando os conceitos apresentados aqui anteriormente, a institucionalização é em si um processo dinâmico e produzido pelas tensões em movimentos instituintes e instituídos. Ela é produzida, portanto, histórica e socialmente, não consistindo, portanto, em um momento de formalização organizacional. Diante disso, acreditamos não ser coerente afirmar que “não basta institucionalizar a avaliação”, até porque esse não é um ato pontual, seria coerente dizer que não basta formalizar ou tornar obrigatória a avaliação por meio de estratégias indutoras, mas buscar mecanismos de provocação de uma avaliação de caráter estratégico e focada na mudança.

Entretanto, pensamos ser somente em relação ao jogo de palavras nossa divergência em relação à afirmação de Contandriopoulos (2006), já que o autor também defende o fomento a uma avaliação de caráter inventivo.

Partiremos, portanto, como sugere Lourau (1993), não de uma visão maniqueísta que busca analisar a institucionalização como boa ou ruim, como sugere Lourau (1993), mas da perspectiva de que a institucionalização da avaliação consiste em um evento histórico, político e social provocado pela já discutida necessidade de se buscar evidências que justifiquem a expansão e o investimento na ESF no Brasil. Dessa forma, consideramos importante e indiscutível o estabelecimento de um projeto organizacional para a institucionalização da avaliação que busque legitimá-la no cotidiano da atenção básica.

Para Testa (1997), a legitimidade constrói o instituinte e se constrói mediante um processo social mediado pela atividade de atores que nele se conformam, defendendo não haver atores legitimadores pré-formados. Por outro lado, a legalidade estabiliza o instituído, sendo adquirida através de um ato pontual em que atores formais existentes sancionam um ato como provido de estatuto legal.

Assim, o desafio consiste em legitimar a avaliação como uma necessidade percebida pelos atores envolvidos na execução dos projetos organizacionais e não apenas legalizar a prática da avaliação de forma pontual. Essa discussão é pano de fundo do objeto em questão no presente estudo, considerando que a - indução da institucionalização da avaliação a partir da AMQ consiste em um projeto do Ministério da Saúde.

Nesse mesmo sentido, Lins e Cecílio (2008, p. 495) acreditando que “o(s) movimento(s) pela institucionalização de práticas trará consigo a visão de mundo dos seus idealizadores e os determinantes do contexto no qual se inserem”, alertam que “ações intempestivas, práticas verticalizadas, autoritárias e expectativas imediatistas devem ser olhadas com cuidado”, pois podem de induzir à institucionalização de práticas burocratizantes e com baixo potencial para a mudança.

Baremblitt (1992, p. 29) afirma que nem sempre é possível dizer quando as grandes instituições foram fundadas, mas “sem dúvida se pode distinguir nelas uma potência, um movimento de transformação constante que tende a modificar, a operar mutações nas suas características”. Assim, a institucionalização da avaliação não é um ato pontual, mas um devir que mesmo instituindo uma determinada “cultura de avaliação”, será sempre possível de mutabilidade.

Mario Testa chama a atenção para o fato de que há distintos projetos de saúde que operam no interior das organizações, refletidas nas distintas configurações políticas e relações de poder que se desenvolvem (MERHY, 1997). Assim, os atores envolvidos na concretização das “ações de saúde” não são neutros, mas implicados no processo, isto é, empenhados em função de sua historicidade, das posições passadas e atuais nas relações, da produção de classe e do seu próprio projeto político e pessoal em ato (BARBIER, 1977 apud MERHY, 1997).

Embora a instituição tenha uma aparência de permanência e solidez, sempre há um movimento, uma força de autodissolução intrínseca a ela mesma (LOURAU, 1993), motivo pelo

qual a institucionalização da avaliação em saúde também deve ser vista como um processo em constante devir.

4 METODOLOGIA

Luna (1999) considera que quanto mais claramente um problema de pesquisa estiver formulado, mas fácil e adequado será o processo de tomada de decisão no decorrer da pesquisa. Apesar disso, o autor faz uma ressalva de que o processo de pesquisa é essencialmente dinâmico, sendo possível que no ocorrer do processo o pesquisador decida, precise ou prefira reformular alguns rumos da pesquisa, até mesmo o seu problema de pesquisa.

A opção por apresentar as considerações de Luna (1999) acerca do problema de pesquisa no início deste capítulo tem relação com o desenho que este mesmo capítulo tem, iniciado pela descrição dos métodos adotados para a construção do estado da questão e consequente delimitação do problema de pesquisa.

Ainda insistindo em Luna (1999), o autor considera que a “metodologia” de uma pesquisa não tem, na atualidade, status próprio, carecendo de ser definida no contexto em que é utilizada. Assim, apresentamos no capítulo de metodologia todos os procedimentos, métodos, técnicas e estratégias utilizadas desde a definição do problema de pesquisa, motivo pelo qual a sessão seguinte apresenta os procedimentos adotados em duas fases mais sistemáticas de revisão bibliográfica desenvolvidas durante o estudo.