AMBIENTAL
Na última década do século XX, foram surgindo novas regras, instrumentos, espaços e marcos de governabilidade política em vários níveis, transnacional, regional e local, que foram além dos instrumentos de governabilidade pública intergovernamental. A estrutura da forma de governabilidade da sociedade internacional está em processo de transformação, e a governança global se vai estabelecendo nesse cenário (KRAHMANN, 2003).
Desde o início dos anos 1990, diferentes pesquisadores estudam essas novas formas, instrumentos, espaços e marcos da governabilidade política transnacional e as incluíram sob o conceito de governança global (ROSENAU,
2000a; FINKELSTEIN, 1995). Esse processo coincidiu com o processo de discussão e transformação das correntes tradicionais das relações internacionais, que contribuíram para o surgimento de novas aproximações e perspectivas sobre a governança global.
Os estudos sobre a governança global apontam várias explicações para seu aparecimento. Em primeiro lugar, com o final da Guerra Fria surgiram novos desafios para as relações internacionais, o que resultou no contexto internacional num impulso do papel protagonista das relações multilaterais contra o unilateralismo de alguns Estados-nação.
Em segundo lugar, os impactos, a natureza e o ritmo das transformações geradas pela globalização econômica fizeram surgir a necessidade de novos instrumentos para governar a economia política transnacionalizada.
Em terceiro lugar, pode-se dizer que a transnacionalização da economia mundial tem superado as fronteiras dos Estados-nação e coloca desafios transnacionais que vieram a ser administrados por múltiplos atores, especialmente, as empresas e as organizações da sociedade civil global. Nesse sentido, hoje o ato de governar no global implica a negociação e a emergência da participação dos atores não estatais na tomada de decisões políticas transnacionais (ALBAREDA, 2009).
Essas transformações revelaram algumas das fragilidades na estrutura da governabilidade política internacional surgida depois da Segunda Guerra Mundial e a necessidade da reconfiguração do poder e da autoridade na sociedade internacional. O conceito de governança global é, especialmente, relevante para descrever as estruturas e os processos de governabilidade transnacional, onde não existe uma autoridade política suprema e soberana. Assim, o conceito de
governança global revelou as deficiências do sistema do Estado centralizador, e foi incluída na agenda das relações internacionais a questão acerca de como são e devem ser regulados os temas globais (HELD; MCGREW, 2002).
Na ausência de um governo mundial, esse conceito permite descrever os nexos entre os sistemas de tomada decisões, a coordenação política e a resolução de conflitos que transcendem o poder e a autoridade dos Estados-nação e as sociedades nacionais (ROSENAU, 2000a; 2000b).
Um dos principais elementos de consenso entre os autores que têm analisado esse conceito é que a governança global se refere à extensão do multilateralismo e à participação de diferentes atores não estatais na governabilidade mundial, em diferentes âmbitos de tomada de decisões. No contexto global, o Estado centrista passa para o Estado policentrista, que transforma os instrumentos, os marcos e as formas de governabilidade em âmbito global (SCHOLTE, 2004).
O ato de governar na atualidade no nível global é um processo complexo e instável que implica a negociação e o desenvolvimento de programas e políticas entre atores estatais e que ampliou de forma muito importante o multilateralismo, especialmente em relação a assuntos econômicos mundiais. Apesar disso, o Estado se mantém como o ator principal nesse sistema de governança policêntrica. Não obstante, os Estados não podem governar sozinhos: por essa razão, eles mesmos têm favorecido a aparição de regulamentos transnacionais que superem as relações entre os Estados (SCHOLTE, 2004).
Na teoria política na década de 1990, surge o conceito de nova governança, que foi utilizado por analistas de gestão pública. Kooiman (1993) e Rhodes (1996), que criaram o conceito, faziam referência ao surgimento de novas formas de governança público-privado nos contextos de gestão de temas da sociedade, tais
como educação, desenvolvimento local, em resposta a deficiências detectadas na gestão pública governamental. Apontam os autores a aparição de novas formas de interação entre governo e sociedade civil no final do século XX.
O conceito inicial de governança definiu-se “como o conjunto das concepções teóricas de governo que incorporam as interações entre os atores públicos e privados e que têm por objetivo resolver os problemas da sociedade” (KOOIMAN, 1993, p. 4). A definição de nova governança refere-se à cooperação na gestão entre o setor público e o setor privado mediante parcerias público-privados para administrar aspectos coletivos que a ação unilateral do setor público não podia chegar.
O autor que mais avançou no estudo do conceito de governança na Ciência Política foi Rhodes (1996), a partir de uma análise dos diferentes usos do conceito de governança na década de 1980. O autor define a governança como “a transformação dos sistemas de governo de um sistema de governo local a um sistema de governança local que inclui o desenvolvimento de redes de auto- organização entre o setor público e privado” (RHODES, 1996, p. 24).
Nos últimos anos, o conceito de governança na Ciência Política tem uma clara conotação, é mais amplo que o de governo, supera-se a estrutura organizacional governamental e aplica-se o desenvolvimento de redes de cooperação entre o setor público e privado para angariar recursos, alcançar objetivos comuns e maximizar os resultados (KOOIMAN, 1993; RHODES, 1996).
Após a queda do muro de Berlim, em 1989, surgiram os primeiros usos do conceito de governança no âmbito das Relações Internacionais, que se vinculou ao conceito de governança global. O novo conceito foi impulsionado ao redor das Nações Unidas e referiu-se explicitamente aos processos de reforma das
organizações intergovernamentais para melhorar sua eficiência e as condições de governabilidade interna das sociedades em desenvolvimento.
O Banco Mundial definiu governança como “a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos econômicos e sociais do país, com vista ao desenvolvimento” (WORLD BANK, 1992, p. 1).
Em 1991, com o apoio das Nações Unidas, formou-se a comissão sobre governança global, que considera que a estrutura política internacional não atende às necessidades das sociedades contemporâneas combinada com os avanços tecnológicos, a revolução da sociedade da informação e a aparição de novos riscos globais, que a comunidade política internacional devia considerar uma reforma do sistema de governo intergovernamental criado desde 1945 pela ONU.
Essa comissão das Nações Unidas define governança como:
[...] a soma das várias maneiras de indivíduos e instituições, público e privado, administrarem seus assuntos comuns. É um processo contínuo por meio do qual conflito ou interesses diversos podem ser acomodados e a ação cooperativa estabelecida. Esse processo inclui instituições e regimes formais investidos de poder para impor a observância das regras, do mesmo modo que arranjos informais que pessoas e instituições concordaram em estabelecer ou percebem ser de seu interesse (COMMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE, 1995, p. 53).
Em 1995, essa comissão apresentou em Estocolmo um relatório denominado "Our global neighbourhood", com o objetivo de explorar as oportunidades trazidas pelo fim da Guerra Fria para edificar um sistema de seguridade e governança global mais efetivo. De acordo com o relatório, a governança global não implica a existência de um governo mundial ou um federalismo mundial, mas um novo sistema de governança mundial que atenda às necessidades da coletividade e da responsabilidade comum do conjunto da humanidade. Para isso, houve um chamado comum à ação, propondo novas formas para melhorar a administração da
sobrevivência do planeta, compartilhar a diversidade e viver juntos em comunidade mundial.
Não há um modelo histórico para o sistema proposto, nem há nenhum método pelo qual os governados podem decidir se querem ou não ser governados por tal sistema. A governança global é um procedimento em relação aos objetivos definidos que emprega uma variedade de métodos, nenhum dos que dão ao governado a oportunidade de votar “sim” ou “não” para o resultado. As decisões são tomadas por órgãos administrativos, ou por organismos de delegados nomeados, ou por representantes das organizações da sociedade civil.
A partir da obra de Czempiel (2000), o conceito de governança global se incorporou à agenda das Relações Internacionais. O autor apontou os principais elementos que, posteriormente, se integrariam à literatura. Em primeiro lugar, destaca o vínculo entre governança global e as transformações provocadas pela globalização; em segundo, a emergência de diferentes atores não estatais na governança de marcos globais; e, finalmente, a realocação do conceito de autoridade na governança global.
Rosenau (2000a) distingue governança de governo. Tradicionalmente, o conceito de governança era identificado com o conceito de governo e mesmo com o conceito de autoridade política estatal ou formal. Contudo, o conceito de governança global transcende o de governo mundial. Governança não é sinônimo de governo. Ambos se referem a comportamentos que têm como objetivo a atividade de governar, mas diferem pelo sistema regulador.
Seguindo apontamentos de Rosenau (2000a), o governo implica uma atividade de governar estruturada a partir de uma autoridade formal, com poderes políticos que assegurem a implantação dessas políticas. A governança refere-se às
atividades que podem ou não derivar de formas legais ou formais e que não se baseiam em forças políticas para conseguir implantação.
A governança faz alusão a um conceito mais amplo, pois, embora comporte a presença de instituições governamentais, ao mesmo tempo está composta por mecanismos informais e não governamentais, em que as pessoas e as organizações satisfazem necessidades e desejos. Ademais, também se deve levar em conta que não existe uma hierarquia clara de poder entre os diferentes atores que influenciam a sociedade internacional (ROSENAU, 2000a).
A governança, segundo Rosenau (2000a), é um processo em curso e não se sabe como pode consolidar-se, assenta-se sobre a base da não existência de um governo mundial que exerça a autoridade; essa lacuna intergovernamental gera espaços vazios que têm sido preenchido nos últimos anos pela iniciativa privada e civil. O autor apresenta ainda os principais desafios do conceito de governança global no quadro da política global. Para ele, trata-se de um sistema de regulação e de uma nova ordem mundial que incorpora elementos informais ante os formais estabelecidos pelos Estados-nação, tendo, também, o papel dos novos atores não governamentais como reguladores.
Em primeiro lugar, Rosenau (2000b) analisa a governança global como a transferência da autoridade dos governos nacionais a outros atores não governamentais. Centra-se na análise da transformação da natureza e da localização da autoridade, da legitimidade e da obrigação na governança global dos Estados-nação a outros atores e níveis governamentais subestatais ou supraestatais. Dessa forma, aponta a necessidade de analisar os papéis e as estruturas que emergem da atuação dos novos atores não governamentais: organizações transnacionais, movimentos sociais, mercados, partidos políticos etc.
As transformações na ordem política mundial como consequência da globalização constituem o principal fator de mudança da concepção do Estado, embora siga sendo um dos principais atores dessa política seu poder e sua autoridade, bem como seus principais elementos constitutivos: o território e a soberania estão sendo redefinidos em função destas transformações e da emergência da autoridade e da nova geografia do poder (HELD; MCGREW, 2002).
Em primeiro lugar, ocorreu uma reconfiguração da territorialidade estatal como consequência da importância que têm adquirido os diferentes e múltiplos fenômenos transnacionais gerados pela globalização; em segundo lugar, o Estado teve a capacidade enfraquecida de controlar os fluxos econômicos no processo de adaptação das novas condições da globalização econômica, como também tem reduzida competência para influenciar nas condições de vida dos cidadãos. Assim, os Estados passam a ceder o poder, ou parte dele, influência e autoridade.
Existem abordagens teóricas que especulam as diferenças do conceito de governança global e regimes internacionais; a despeito das semelhanças entre os dois, eles estão longe de ser a mesma coisa. Rosenau (2000a) fornece uma sugestão de diferenciação: para ele, o que caracteriza essa diferença essencial está no caráter da área temática dos regimes internacionais.
O conceito de regimes internacionais seria menos abrangente que o de governança global, que seria o conjunto de todos os regimes internacionais; conclusão similar a de Olav Stokke, para quem “[...] o conceito de governança implícito na análise de regimes é mais estreito do que aquele pretendido pela governança global” (STOKKE, 1996 apud BARROS-PLATIAU; VARELLA; SCHLEICHER, 2004).
A importância do papel do regime internacional de proteção do meio ambiente na reflexão sobre a governança global é bastante evidente, pois o meio ambiente é um dos componentes da globalização e integra diferentes esforços de regulação da ordem. Ele retroalimenta relações de interdependência ecológica e econômica.
Os Regimes Internacionais são definidos por Krasner (1995, p. 1) “como princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão, sobre os quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada área temática”. Nesse contexto, princípios são crenças, normas são padrões de comportamento criados de acordo com direitos e obrigações, regras são prescrições para a ação e processos decisórios são práticas preponderantes que guiam a ação coletiva.
Young, estudioso das teorias dos regimes apresenta o conceito de regimes internacionais:
[...] são entendimentos mais especializados relativos a atividades bem definidas, a recursos ou áreas geográficos que com frequência envolvem só um subconjunto determinado dos membros da sociedade internacional. Assim, falamos em regimes internacionais da pesca da baleia, da conservação dos ursos polares, do uso do espectro eletromagnético, das atividades na Antártica (YOUNG apud ROSENAU, 2000a, p. 22).
A definição de Governança Ambiental Global compreende “a soma das organizações, instrumentos de políticas, mecanismos de financiamento, regras, procedimentos e normas que regulam os processos de proteção ambiental global” (NAJAM; PAPA; TAIYAB, 2006, apud GONÇALVES; COSTA, 2011, p. 87). A construção da Governança Ambiental Global visa, fundamentalmente, permitir que a cooperação e o consenso sejam alcançados na negociação para resolver grandes problemas ambientais com a participação cada vez mais ampliada.
Segundo Gonçalves e Costa, pode-se, grosso modo, apontar que o roteiro para atingir patamares satisfatórios passa por quatro etapas:
1. Percepção dos problemas ambientais seja quanto à sua natureza e extensão, bem como quanto à tomada de consciência dos riscos, danos e prejuízos financeiros, econômicos, sociais e humanos decorrentes do não enfrentamento deles.
2. Diagnósticos e estudos técnico-científicos capazes de permitir o planejamento de soluções, a avaliação dos custos envolvidos e das externalidades provocadas pelos problemas ambientais (efeitos colaterais não previstos).
3. Envolvimento de múltiplos atores no processo de discussão e formulação de soluções para os problemas ambientais.
4. Articulação dos diferentes interesses e construção de mecanismos de cooperação entre Estados nacionais, com a ativa participação da sociedade civil organizada (GONÇALVES; COSTA, 2011, p. 89).
A Governança Ambiental Global pressupõe vontade política e uma consciência com a qual toda sociedade deve envolver-se mais o papel de apoio à vida exercido pelos recursos naturais. A partir disso, a temática ambiental é incorporada ao conjunto heterogêneo de atores políticos envolvidos, como movimentos sociais, sindicatos, empresas privadas, organizações ambientais, cientistas, pesquisadores, grupos da sociedade civil, instituições governamentais, políticos e outros (LITTLE, 2003).
A participação e a democracia apresentam-se como mecanismos importantes para a construção, implantação e efetivação-monitoramento para a consolidação do sistema da Governança Ambiental Global. O enfoque da participação e da democracia na governança foi ressaltado por Neuhaus e Born (2007, p. 7):
[...] a capacidade de a sociedade determinar seu destino mediante um conjunto de condições (normas, acesso à informação e à participação, regras para a tomada de decisão) que permitem à coletividade (cidadãos e sociedade civil organizada) a gestão democrática dos rumos do Estado e da sociedade.
A participação ampliada, além do campo dos Estados nacionais, pode ser bem percebida em Speth e Haas (2006), para quem a Governança Ambiental Global é produto da articulação entre as Nações Unidas, organizações internacionais e a sociedade civil, sendo que esta compreende tanto o setor empresarial privado voltado tanto para o lucro quanto as ONGs sem fins lucrativos.
A participação ampliada na Governança Ambiental Global tem como uma das principais características a extensão de atores que participam do processo de construção, implantação e efetivação-monitoramento. Para Speth e Haas (2006), além do campo dos Estados nacionais, a Governança Ambiental Global é produto da articulação entre as Nações Unidas, organizações internacionais e a sociedade civil, sendo que esta compreende tanto o setor empresarial privado voltado tanto para o lucro quanto às ONGs sem fins lucrativos.
Na construção da Governança Ambiental Global, o Sistema das Nações Unidas merece destaque pelo arcabouço criado com uma série de agências e entidades como: (i) o UNDP-United Nations Development Program; (ii) o PNUMA- Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente; (iii) a Comissão para o Desenvolvimento Sustentável; (iv) a COPs-Conferências das Partes de Convenções (GONÇALVES; COSTA, 2011, p. 93).
Existem outras organizações internacionais, além do Sistema ONU, que influenciam a Governança Ambiental Global, tais como: (i) o Banco Mundial; (ii) Banco Interamericano de Desenvolvimento ou o Banco Asiático de Desenvolvimento; (iii) Assistência Oficial ao Desenvolvimento (ODA); (iv) Organização Econômica para Cooperação e Desenvolvimento (OECD); (v) Organização Mundial do Comércio (OMC). No campo da sociedade civil, podem-se destacar as participações das empresas transnacionais, da comunidade científica e das ONGs (GONÇALVES; COSTA, 2011, p. 95).
Os regimes internacionais são construídos contemplando diferentes aspectos da proteção ao meio ambiente, com inúmeros tratados e convenções celebrados, além das declarações e compromissos. O direito ambiental internacional compreende tanto o sistema hard law quanto soft Law.
O sistema de soft Law trata-se de regras flexíveis que não são dotadas de poder coercitivo ou passiveis de sanção, que surgem principalmente da atividade diplomática entre os países, das documentações extraídas das Organizações Internacionais, e da pressão exercida pela mídia internacional, a fim de declarar ou reafirmar direitos (PIRES, 2008, p. 272). Nesse contexto, os instrumentos de soft law podem ser criados pelos Estados e constituem guias de conduta não obrigatórias, adotadas em processos internacionais, com nomes e objetivos variados, mas que não geram obrigações jurídicas, motivo pelo qual não são definidos como tratados. Entende-se, neste trabalho, que o soft law é o direito, posto que nem toda norma jurídica deva ser, necessariamente, objetiva a ponto de possuir aplicação imediata:
[...] Creio que uma forma mais interessante de olhar as chamadas soft-laws é olhar para a sua real importância; o fato de que certas disposições informais, coisas que não são lei propriamente dita, obviamente possuem significância em termos de comportamento político entre Estados, e são, geralmente, reconhecidas por tomadores de decisão como detentores de um importante efeito catalítico. Por disposições informais, eu estou-me referindo a qualquer coisa que possa provocar a adoção dos elementos normativos como regras legais por tomadores de decisão com autoridade (BROWNLIE apud ROESSING NETO, 2006, p. 19).
Em contraposição a soft law, o hard law, ou direito rígido, identifica a norma estabelecida pelos parâmetros do direito interno, observadas as respectivas competências. Os instrumentos de “[...] hard law consistem, basicamente, em tratados-acordos com força legal celebrados entre os Estados e ratificados pelos governos” (GONÇALVES; COSTA, 2011, p. 98).
Especialmente, a partir da Conferência de Estocolmo (1972), cresceu o número de tratados e convenções internacionais ambientais (instrumentos de hard
law). Destacam-se a Convenção sobre a Prevenção da Poluição Marinha por
operações de depósitos de resíduos e outros produtos (Londres, 1972), a Convenção sobre a Prevenção da Poluição Causada por Navios (Convenção Marpol, 1973), ambas dirigidas a prevenir a poluição dos oceanos por embarcações,
a convenção sobre a Proteção do Patrimônio Mundial, Natural e Cultural (1972), a Convenção sobre Comércio Internacional de Espécies de Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção (Cites), de 1973 (em vigor a partir de 1975), a Convenção sobre Poluição Atmosférica Transfronteiriça a Longa Distância, de 1979 ( em vigor desde 1983), a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982 (em vigor desde 1994), a Convenção de Viena para a Proteção da Camada de Ozônio, de 1985 (em vigor desde 1988), seguida pelo Protocolo de Montreal sobre as Substâncias que destroem a Camada de Ozônio, de 1987 (em vigor desde 1989), a Convenção da Basileia para o Controle dos Movimentos Transfronteiriços de Resíduos Perigosos e sua Disposição, de 1989 (em vigor desde 1992), a Convenção das Nações Unidas sobre Biodiversidade, de 1992 (em vigor desde 1993), a Convenção Quadro sobre Mudança Climática, de 1992 (em vigor desde 1994), a Convenção para o Combate à Desertificação, de 1994 (em vigor desde 1996), o Protocolo de Kioto sobre Mudanças Climáticas, de 1997 (em vigor desde 2005), a Convenção de Roterdã sobre Procedimento de Consentimento Fundamentado Prévio Aplicável a certos Pesticidas e Produtos Químicos, de 1998 (em vigor desde 2004), o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança, de 2000 (em vigor desde 2003), a Convenção de Estocolmo sobre a Eliminação de Poluentes Orgânicos Persistentes, de 2001 (em vigor desde 2004).
Além das convenções, podem ser mencionados instrumentos de soft law de enorme importância no cenário ambiental internacional, como as grandes conferências que ampliaram a arena de discussão do tema meio ambiente em âmbito internacional tais como: Declarações das Conferências de Estocolmo (1972), Rio de Janeiro (1992), Johannesburgo (2002) e Rio de Janeiro (2012), a adoção da Agenda 21 (1992). Podem-se, ainda, mencionar as ações que redundaram na
criação de importantes organismos internacionais, como Unep (Pnuma), em 1973, e a Comissão sobre o Desenvolvimento Sustentável, em 1992, ou a criação do