As experiências do FMI com os programas económicos na América do Sul e no México durante os anos 1960 e 1970 foram consolidadas pelo economista do desenvolvimento John Williamson (1990) no que viria a ser conhecido como “Consenso de Washington”. Para Mark Blyth (2013: 161), os princípios sintetizados por Williamson constituem os vetores principais das políticas que o FMI procurou fazer cumprir, em concerto com especialistas locais que agem sob os mesmos pressupostos, objetivos e definições. Encapsuladas na possibilidade de que a “austeridade fiscal” poderia contribuir para o crescimento económico, ou que poderia ser “expansiva”, as ideias principais de Williamson (1990) são a disciplina fiscal, situando o défice máximo a um ou dois por cento acima do PIB, colocando ênfase no corte de subsídios; a reforma nos impostos, que deverão ser apenas moderados o suficiente para prevenir a fuga de capitais; a manutenção das taxas de juro por via dos mercados e de taxas de câmbio competitivas, que assegurem a competitividade das exportações; a liberalização das importações, considerando perniciosas a generalidade das políticas protecionistas; o investimento estrangeiro, embora não prioritário, é considerado
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desejável e positivo como estímulo para as exportações; a privatização, na crença de uma maior eficiência dos privados em comparação com a gestão estatal; a desregulação, com vista a favorecer a competitividade; e a ênfase no direito de propriedade, necessário para a operação do capitalismo. Os “consensos” de Williamson refletiam assim o conjunto de políticas impostas aos países da América do Sul e México, com o objetivo de restringir o papel do Estado e de favorecer os mercados. Classificados, para surpresa do autor (Williamson, 1994) como princípios neoliberais, eles são definidos em torno dos objetivos de uma “economia normativa tradicional” 11. Mas subjacentes a esta “normatividade tradicional” encontram-se assunções sobre a promoção do bem geral através do favorecimento de mercados competitivos e integração numa economia mundial (Peet, 2003: 206). Para Williamson, os momentos de crise são fulcrais, oportunidades para atores que anteriormente se encontravam impedidos de tomar a iniciativa.
Some of us may also argue that a sufficiently acute crisis may also create a consensus that the old order has failed and needs to be replaced, leading individuals and groups to accept that their special interests need to be sacrificed (along with those of other special interest groups) on the altar of the general good. (Williamson, 1994: 19)
Economista-chefe do Banco Mundial para o Sul da Ásia entre 1996 e 1999 e conselheiro do FMI entre 1972 e 1974, Williamson vai mais longe ao admitir a possibilidade de serem provocadas crises para facilitar a transição para economias de mercado (“one will have to ask whether it could conceivably make sense to think of deliberately provoking a crisis so as to remove the political logjam to reform”, 1994: 20). O autor acrescenta ainda que o momento ideal será o da transição de poder, dado que um novo governo goza de um “período de graça” [honeymoon] durante o qual tem o benefício da dúvida do publico, enquanto a responsabilidade dos sacrifícios e dificuldades são atribuídas ao governo antecessor.
11 “I regard it rather as embodying the common core of wisdom embraced by all serious economists,
whose implementation provides the minimum conditions that will give a developing country the chance to start down the road to the sort of prosperity enjoyed by the industrialized countries.” (Williamson, 1994:18)
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Para Stiglitz (2003: 34, 53), os “três pilares” do Consenso de Washington – austeridade fiscal, privatização e liberalização dos mercados – são aplicados no âmbito dos programas de financiamento desprovidos de considerações contextuais. As mesmas soluções são aplicadas “como um fim em si mesmas” e sobre pressupostos que não vão além dos quadros macroeconómicos. Ao mesmo tempo, a atuação do FMI assenta, segundo o autor, sobre uma “efémera psicologia do investidor” (p. 240) que salienta aspetos como a “confiança” dos mercados em detrimento do seu mandato original para providenciar fundos a economias em recessão. Mas como continua o economista, as políticas económicas orientadas para a contração da economia, tal como as habitualmente impostas pelo FMI, dificilmente poderão contribuir para a “confiança” dos investidores (p. 111). Já os aspetos sociais são, pelo contrário, simplificados ao ponto de caricaturas convenientes aos princípios que se procuram aplicar. Na adoção inquestionável de uma racionalidade perfeita do lado da oferta [supply-side economics], a perspetiva do FMI deixa para segundo plano questões relacionadas, por exemplo, com o desemprego. O trabalho é tratado como qualquer outro bem de troca, cuja procura será sempre igual à oferta, não existindo espaço para considerar a hipótese do desemprego involuntário. O problema do desemprego é antes atribuído a outros fatores – sejam sindicatos que defendem a subida dos salários ou políticos em busca de votos e cuja ação constitui “distorções” no funcionamento perfeito dos mercados (Stiglitz, 2003: 35).
b) A economia europeia desde o pós-guerra
Desde o final da Segunda Guerra Mundial, as perspetivas prevalecentes na economia defenderam a mão invisível do mercado ou a mão visível do planeamento do Estado. Enquanto as economias europeias aderiram, em grosso modo, a uma versão keynesiana da segunda, a oposição veio principalmente de movimentos internos que defendiam uma reforma liberal – ou neoliberalismo, definido como “um revivalismo” do liberalismo do século XIX, e que procura, na defesa da privatização e da desregulação da economia, contrariar os princípios subjacentes à intervenção do Estado (Peet, 2003: 8).
O início da década de 1950 foi marcado por uma tentativa dos Estados Unidos em promover o fortalecimento dos laços económicos da Alemanha com o resto da
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Europa a ocidente. Estes planos encontraram forte oposição por parte do governo Francês, que temendo o rearmamento alemão, mas ciente da sua fraca capacidade para se opor aos desígnios americanos, propôs a criação de uma Comunidade para a Defesa da Europa, na qual a Alemanha seria incluída sob um comando supranacional. O resultado foi a adesão de uma República Federal Alemã soberana à NATO e a criação de uma União da Europa Ocidental pelo tratado de Bruxelas, assinado a 17 de março de 1948 (Block, 1977: 121). Mas os custos inerentes a um rearmamento europeu apresentavam-se elevados, e percebidos como um obstáculo à recuperação económica, conduzindo a demissões em governos britânicos e protestos em França. Os Estados Unidos passaram então a favorecer uma solução multilateral com a criação de uma União Europeia de Pagamentos, onde seria favorecida a liberalização das trocas comerciais de forma gradual. Financiada a partir do Plano Marshall, esta instituição assegurava aos membros a possibilidade de obterem créditos para o financiamento de défices comerciais temporários (Eichengreen, 2007: 36). A ideia de um mercado comum de livre-trânsito de mercadorias e capitais começou assim por materializar-se através de uma “Pequena Europa” onde vigoravam os ideais liberais partilhados por administrações americanas e os países que viriam a formar a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço. Estes ideais incluíam a disciplina fiscal, o liberalismo económico, um anticomunismo militante e o interesse por um esforço militar transatlântico. Os anos seguintes foram de avanços e retrocessos que culminaram, em 1957, no Tratado de Roma através do qual foi estabelecida a Comunidade Económica Europeia (CEE) e a Comunidade Europeia da Energia Atómica (Block, 1977: 125). Com a criação de um mercado comum e a migração de trabalhadores para o centro da Europa, este tornou- se um espaço atraente para o investimento de empresas americanas (Eichengreen, 2007: 198).
O crescimento da economia europeia no período entre 1950 e 1973 foi o dobro do crescimento registado durante os séculos XIX e XX, no seu conjunto. Este crescimento foi maior no caso da Alemanha, Áustria e Itália, mas verificado também no caso da Grécia, Espanha e Portugal (Eichengreen, 2007: 19). Mas o cenário começou a alterar-se no final dos anos 1960 e no início da década seguinte. A década de 1970 seria marcada pelos choques petrolíferos de 1973 e 1979, num quadro económico de
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desaceleramento no crescimento da produção. Terminava a fase de recuperação das economias europeias e tinham início outras transformações, como ao nível das novas tecnologias que começavam a transformar os processos de produção, e que marcaram a transição para modelos de crescimento com base na inovação (p. 256). O aumento das taxas de juro nos Estados Unidos e no Reino Unido contribuíram também para reter o aumento da produtividade e reduzir a procura de mão-de-obra. O desemprego subiu por toda a Europa, com poucas exceções onde a subida foi apenas menos dramática, entre elas a Áustria, a Suécia e a Alemanha (p. 266).
Durante esta década, Eichengreen (2007: 256) descreve uma subida geral da inflação na Europa, derivada tanto das exigências dos movimentos de trabalhadores como das empresas que aumentavam os preços como compensação. A expansão dos sistemas de segurança social foi também uma característica do período, com a introdução do primeiro regime de subsídio de desemprego em Portugal em 1975 (p. 271). Mas os problemas nesta década levaram também a que as ideias de Keynes sobre o papel intervencionista do Estado começassem a perder terreno (Lindvall, 2009: 709). A subida conjunta da inflação e do desemprego provaram ser de difícil resolução dentro das teorias de Keynes (Farrel e Quiggin, 2012: 15), ou dentro do que era percebido como serem as ideias de Keynes (Blyth, 2013: 40; Davidson, 2007). Nesta altura, o entendimento generalizado ao nível político sobre o pensamento deste economista fora simplificado na relação entre inflação e desemprego, pressuposta como estatisticamente estável a longo prazo e representada por uma curva onde quanto menor o desemprego, maior a inflação (a curva de Phillips). Nesta perspetiva, os governos poderiam escolher o ponto mais conveniente na curva através das políticas fiscais. Mas com o desemprego e a inflação a subir em paralelo, um novo conjunto de ideias começava a ganhar espaço não apenas entre especialistas em instituições como o FMI, mas também no plano político, por exemplo, com os governos de Reagan nos Estados Unidos e de Thatcher no Reino Unido (Lindvall, 2009: 709).
Em 1979, após o governo de Harold Wilson e “três décadas de desapontamento” económico (Eichengreen, 2007: 282), Margaret Thatcher foi eleita com um programa orientado para a redução simultânea da inflação e do papel do
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Estado na economia. A nova Primeira-ministra restringiu substancialmente o poder dos sindicatos e aboliu as restrições na contratação e despedimento de trabalhadores temporários. Em 1982, os benefícios no desemprego foram reduzidos e sujeitos a impostos. A par da redução nos “custos do trabalho”, o seu governo dedicou-se também à desregulamentação financeira. Este período foi marcado por uma aproximação do Reino Unido ao modelo americano do mercado de trabalho, caraterizado pela descentralização e orientado para a competitividade (p. 279). Subjacente estava a ideia de que a “flexibilização” do trabalho conduziria também à flexibilização da economia. No entanto, os juros mais elevados, a par de uma redução apenas modesta na inflação12 levaram no Reino Unido à valorização da moeda e uma perda na competitividade. Durante a recessão que se seguiu, os impostos aumentaram e a libra esterlina caiu quase para a paridade com o dólar, em 1985. A queda foi detida apenas por uma nova subida dos juros, o que por sua vez afetou ainda mais a produção. A “agenda de desregulação e reestruturamento económico” de Thatcher passou ainda pela privatização das grandes empresas estatais, pela venda da habitação social e desregulação dos mercados de capitais, medidas irreversíveis para governos futuros (Eichengreen, 2007: 281). Comparativamente, e ainda que sem resolverem os problemas do país, os governos anteriores haviam seguido o caminho da moderação e compromisso. Para o mesmo autor, a polarização política resultante das políticas de Thatcher e o abandono do centro por parte do Labour contribuíram apenas para manter no poder o governo conservador. As orientações do governo britânico eram acompanhadas nos EUA pela crença na “magia dos mercados”13 da presidência Reagan, que lamentava o que percebia como despesa e taxação excessivas nos países industrializados. A par da excessiva regulamentação, estes eram os fatores que contribuíam, nesta perspetiva, para um crescimento económico lento e o aumento da inflação. Assim, também ao nível político as ideias de Keynes perdiam terreno. As denominadas “teorias dos mercados eficientes” estruturaram-se sob a crença de que “tudo o que tem de se fazer é juntar compradores e vendedores informados num mercado financeiro desregulado e livre, e o preço do mercado irá sempre ajustar-se de
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Que desceu “apenas para 11 por cento na primeira metade de 1981” (Eichengreen, 2006: 279).
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Discurso de Ronald Reagan aos membros do FMI e Banco Mundial a 29 de setembro de 1981. Disponível na íntegra em http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=44311
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forma ordenada para um preço de escoamento do mercado” (Davidson, 2007: 298). Ou de outro modo, a procura ajustar-se-ia sempre à oferta e qualquer intervenção estatal resultaria apenas numa distorção dos fundamentos dos mercados. Como sintetiza Peter Hall (2014: 1225), a ação dos governos deveria então restringir-se ao incentivo da competitividade de modo a promover o crescimento (ou de novo, supply-
side economics), ideias que influenciaram o desenho da União Monetária Europeia.