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7. European Case 1 European Standards
Toda política pública concretiza-se no espaço e é produtora de territórios e de territorialidades. A Política da Assistência Social não é diferente, tem também sua interface territorial. Como descrito na legislação, a política “se configura necessariamente na perspectiva socioterritorial”. Devemos, porém, avançar sobre a concepção “inerte do território”, do território área, localizado e determinado pelo Estado, que receberá intervenções dos agentes públicos. Em nossa concepção, o desafio consiste em apreendermos o território como resultante da formação socioespacial, por isso “vivo”, dotado de dinamicidade, fluidez e conectividade, formatado pelos diferentes poderes, conflitos, relações (i)materiais, tanto políticas como econômicas e culturais.
É a partir das principais ideias que orientam a compreensão da relação entre políticas públicas e território em Steinberger (2013) que analisamos a PNAS. Sustentamos que o Estado, através de políticas públicas via ação de agentes públicos e outros atores sociais, detém poder de intervir, não sobre o “território em si”, um “território sem atores” (DEMATTEIS, 2007), e sim sobre como o “território é produzido pelos distintos atores sintagmáticos” (RAFFESTIN, 1993) ou, ainda, como o “território é usado” (SANTOS e SILVEIRA, 2001), sendo justamente tal intervenção sobre o processo de produção do território seu potencial transformador na perspectiva da construção dos direitos sociais, já apresentada.
“Esse poder de intervenção está ligado ao fato de [que] as políticas públicas, mais do que [simplesmente] implementadas no território, indicam, direcionam e redirecionam os usos do território” (STEINBERGER, 2013, p. 63). Daí sim se torna possível evidenciar o potencial político do conceito de território, por exemplo, contido na concepção de “território usado” de Milton Santos e Maria L. Silveira, tal como trabalhado por alguns pesquisadores do Serviço Social e assim como aparece em passagens da PNAS. No capítulo 4 aprofundaremos o debate sobre as distintas concepções do território por meio da contribuição de geógrafos brasileiros.
Consta no documento PNAS/2004 – NOB/SUAS57, publicado em novembro de 2005, que a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) deveria incorporar as
57 Seguem os nomes dos integrantes da equipe dos agentes públicos do período: Presidente da
República, Luiz Inácio Lula da Silva; Vice-Presidente, José Alencar Gomes da Silva; Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Patrus Ananias de Souza; Secretária Executiva, Arlete Sampaio; Secretária Nacional de Assistência Social, Ana Lígia Gomes; representante do Departamento de Proteção Social Básica, Aidê Cançado Almeida; representante do Departamento de Proteção Social Especial, Valéria Maria de Massarani Gonelli; representante do Departamento de Benefícios
demandas presentes na sociedade brasileira no que tange à responsabilidade política, objetivando tornar claras suas diretrizes na efetivação da assistência social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado. Portanto, um dos desafios desta política pública seria assegurar que seu projeto político-institucional viabilizasse condições necessárias para afirmar-se como política de cidadania58, contribuindo para o enfrentamento das desigualdades sociais. Todavia isso só será possível a partir da compreensão dos aspectos que diferenciam espaço-temporalmente as desigualdades sociais. Portanto, o desafio é operacionalizar a política diante em um país de tamanha diversidade geográfica, com mais de 5.550 municípios, com tamanhos diferentes, contingentes demográficos díspares, potencialidades assimétricas na produção e fundamentalmente na distribuição de riquezas, profundas disparidades na distribuição da renda e acesso desigual aos direitos.
A partir da revisão e leitura de documentos oficiais do MDS, destacamos três aspectos de nosso interesse imediato para a construção de nossos argumentos: i) a definição dos usuários (diversidade de pessoas em situação de vulnerabilidade e risco social); ii) a relação da política com outras políticas (intersetorialidade); e iii) a perspectiva territorial e seu sentido conceitual subjacente. Destacamos esses três pontos pela relevância da incorporação do conceito de território e pelo fato de assimilarem mudanças significativas no padrão de proteção social no Brasil.
Entretanto, como já afirmamos anteriormente (LINDO, 2011), apesar do avanço da lei, a realidade da gestão da Assistência Social no Brasil continua muito díspar entre os territórios. Nosso país, composto atualmente por 5.570 municípios59, marcado por
Assistenciais, Maria José de Freitas; representante do Departamento de Gestão do SUAS, Simone Aparecida Albuquerque; representante da Diretoria Executiva do Fundo Nacional de Assistência Social, Fernando Antônio Brandão.
58 “Quantos habitantes, no Brasil, são cidadãos? Quantos nem sequer sabem que não o são? O simples
nascer investe o indivíduo de uma soma inalienável de direitos, apenas pelo fato de ingressar na sociedade humana. Viver, tornar-se um ser no mundo, é assumir, com os demais, uma herança moral, que faz de cada qual um portador de prerrogativas sociais. Direito a um teto, à comida, à educação, à saúde, à proteção contra o frio, a chuva, as intempéries; direito ao trabalho, à justiça, à liberdade e a uma existência digna” (SANTOS, 2002, p. 19). Milton Santos (2002) ainda apontou várias causas que impactaram negativamente no processo de formação da ideia da cidadania e da realidade do cidadão no Brasil, embora tenha escrito o texto ainda no final dos anos de 1980, a reflexão é totalmente atual, quase 30 anos depois. Segundo o autor: “Em nenhum outro paìs foram assim contemporâneos e concomitantes processos como a desruralização, as migrações brutais desenraizadoras, a urbanização galopante e concentradora, a expansão do consumo de massa, o crescimento econômico delirante, a concentração da mídia escrita, falada e televisionada, a degradação das escolas, a instalação de um regime repressivo com a supressão dos direitos elementares dos indivíduos, o triunfo, ainda que superficial, de uma filosofia de vida que privilegia os meios materiais e se preocupa com os aspectos finalistas da existência e entroniza o egoísmo como lei superior, porque é o instrumento da busca da ascensão social. Em lugar do cidadão formou-se um consumidor, que aceita ser chamado de usuário” (SANTOS, 2002, p. 25).
59 Em 2013, foram criados cinco municípios: Mojuí dos Campos, no Pará; 2) Pinto Bandeira, no Rio
Grande do Sul; 3) Paraíso das Águas, em Mato Grosso do Sul; e 4) Pescaria Brava e 5) Balneário Rincão, em Santa Catarina.
grandes contrastes60 sociais (expresso, por exemplo, a partir do IDH e indicadores econômicos) e por importantes diferenças territoriais (heranças do passado associadas aos novos conteúdos do espaço, como já observaram Santos e Silveira, 2001), o que apresenta grandes desafios às políticas sociais nas várias escalas e instâncias de gestão em que se organiza o Estado brasileiro: municípios, estados e União.
O conhecimento das facetas das heterogeneidades no território brasileiro é fundamental para a formulação e implementação de políticas públicas, em particular as de proteção social e de enfrentamento das desigualdades sociais.
Tais heterogeneidades assumem, em um país como o Brasil, várias facetas. Por exemplo, a própria ideia de um Brasil essencialmente urbano é parcial, se for considerada apenas a taxa de urbanização nacional que, segundo o IBGE (2010), atingiu o patamar de 84,36%. Generalizações como essa omitem a realidade heterogênea dos lugares e, por conseguinte, de suas desigualdades e, se direcionarmos nosso foco para os pequenos municípios, normatizados pelo MDS como “municípios Pequenos de Porte 01” (P-1) e “municípios Pequenos de Porte 02” (PII), com até 20.000 e 50.000 habitantes, respectivamente, observamos que apresentam em média 37% de suas populações residindo nos espaços rurais, sendo que nos municípios P-1, o percentual alcançou 44%. Ao somarmos a população rural nos municípios de Porte 1 e Porte 2, percebemos que os 4.963 municípios nessa faixa concentram 75% do total da população rural brasileira. Essa simples análise já expõe o perigo de generalizações apressadas, homogeneizadoras.
Do ponto de vista de outros recortes territoriais, as proposições de Bitoun e Miranda (2009a e 2009b) também contribuem para revelar as diferenciadas e complexas relações entre espaços urbanos e rurais, entre cidades e regiões, as relações intraurbanas em diferentes situações geográficas.
Não podemos nos prender aos números para delimitar espaços urbanos e rurais, pois eles nos dizem muito pouco sobre os conteúdos do processo de urbanização (que
60 “de um lado, as inovações tecnológicas, o dinamismo dos novos segmentos econômicos (muitos dos
quais relacionados aos investimentos internacionais e às privatizações), dos meios de circulação (casos das comunicações por satélites, dos movimentos de aeroportos e dos fluxos de passageiros) e a inegável modernização cultural dos últimos anos (verificável na expansão das redes de informação e no crescimento das publicações de livros e revistas e da produção de discos e vídeos, dentre outros). De outro, o crescimento das desigualdades/disparidades sociais, intra-urbanas e regionais e da pobreza em geral, expresso principalmente nas diferenças de renda, do IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) e dos PIBs regionais, problemas graves de âmbito nacional que também são examinados mediante o exame de outros indicadores relevantes, como a multiplicação das ocupações irregulares e a consequente favelização das periferias das grandes e médias cidades do Paìs” (THÉRY e MELLO, 2008, p. 9).
avançam sobre o campo) e os diferenciados aspectos da questão agrária, bem como a própria relação campo/cidade, tal como explorados por Elias (2003), Oliveira (1991) e Fernandes (2013).
Queremos, com isso, ressaltar o seguinte entendimento: para que a Política de Assistencial Social consiga, de fato, estar “integrada às políticas setoriais [e] considerar as desigualdades socioterritoriais, visando [ao] seu enfrentamento, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender contingências sociais e à universalização dos direitos sociais” (PNAS, p. 33), como consta na letra de lei, é necessário uma atenção especial aos conteúdos específicos com que os distintos processos produtores de desigualdades são produzidos e também produzem o território.
Isso significa que a geograficidade do social, os elementos da configuração do espaço que permitem ler o diferente (diversidade campo-cidade, formações socioespaciais, interações espaciais, aglomeração e dispersão, hierarquia e heterarquia urbana etc.61) devem ser estratégicos para o conhecimento das múltiplas realidades e para a definição das intervenções.
Interessante notar que na lei consta a preocupação em evitar-se a homogeneidade da política a partir da diversidade no território, contudo e mesmo assim, não fica claro, ao longo do documento, o significado da “perspectiva territorial” à qual a PNAS faz referência ou como ela possibilita atuar frente às desigualdades socioterritoriais em âmbito da assistência social.
Considerando a alta densidade populacional do País e, ao mesmo tempo, seu alto grau de heterogeneidade e desigualdade socioterritorial presentes entre os seus 5.561 Municípios, a vertente territorial faz-se urgente e necessária na Política Nacional de Assistência Social. Ou seja, o princípio da homogeneidade por segmentos na definição de prioridades de serviços, programas e projetos torna-se insuficiente frente às demandas de uma realidade marcada pela alta desigualdade social. Exige-se agregar ao conhecimento da realidade a dinâmica demográfica associada à dinâmica socioterritorial em curso (BRASIL – PNAS, NOB/SUAS, 2004. p. 43).
Ainda, em se tratando dos desafios de gestão da assistência, cabe destacar as disparidades de ordem populacional ressaltadas no documento citado, embora, acreditemos que, per se, os dados populacionais não sejam suficientes para apreender as especificidades territoriais. Vejamos:
Como forma de caracterização dos grupos territoriais da Política Nacional de Assistência Social será utilizada como referência a definição de municípios como de pequeno, médio e grande porte62 utilizada pelo IBGE, agregando-se outras referências de análise realizadas pelo Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais63, bem como pelo Centro de Estudos da Metrópole64 sobre desigualdades intraurbanas e o contexto específico das metrópoles (BRASIL – PNAS, NOB/SUAS, 2004, p. 45).
No documento oficial não fica suficientemente claro o que são os denominados “grupos territoriais”. Onde se localizam? Quantos são? Em quais condições de vulnerabilidade vivem? Também não conseguimos apreender de modo mais detalhado a metodologia utilizada para a “caracterização dos grupos territoriais”. A caracterização é questionável, pois, apesar de trabalhar com elementos para além da densidade populacional dos municípios como consta em lei, trata-se de uma tipologia que aponta áreas (municípios), onde serviços deverão ser providos.
Segundo a PNAS a classificação, baseada principalmente nos quantitativos populacionais, tem o propósito de subsidiar a materialização do Sistema Único de Assistência Social, adotando a seguinte hierarquia de municípios: 1) municípios pequenos 1: com população até 20.000 habitantes; 2) municípios pequenos 2: com população entre 20.001 a 50.000 habitantes; 3) municípios médios: com população entre 50.001 a 100.000 habitantes; 4) municípios grandes: com população entre 100.001 a 900.000 habitantes; e 5) metrópoles: com população superior a 900.000 habitantes.
Municípios de pequeno porte 1 – entende-se por município de pequeno porte 1 aquele cuja população chega a 20.000 habitantes (até 5.000 famílias em média. Possuem forte presença de população em zona rural, correspondendo a 45% da população total. Na maioria das vezes, possuem como referência municípios de maior porte, pertencentes à mesma região em que estão localizados. Necessitam de uma rede simplificada e reduzida de serviços de proteção social básica65, pois os níveis de coesão social, as demandas potenciais e redes socioassistenciais não justificam serviços de natureza
62 “Forma de definição utilizada no Plano Estadual de Assistência Social – 2004 a 2007, do Estado do
Paraná, tomando por base a divisão adotada pelo IBGE”.
63 “Centro de estudos coordenado pela PUC/SP em parceria com o INPE – Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais no desenvolvimento da pesquisa do Mapa da exclusão/inclusão social”.
64 “Centro de estudos vinculado ao Cebrap que realiza pesquisas de regiões metropolitanas,
desenvolvendo mapas de vulnerabilidade social”.
65 A proteção social básica tem como objetivos prevenir situações de risco, por meio do desenvolvimento
de potencialidades, aquisições e o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à população que vive em situação de vulnerabilidade social, decorrente da pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, dentre outros) e/ou fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de pertencimento social. A proteção social especial tem por objetivos prover atenções socioassistenciais a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus tratos físicos e/ou psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras (p. 92).
complexa. Em geral, esses municípios não apresentam demanda significativa de proteção social especial, o que aponta para a necessidade de contarem com a referência de serviços dessa natureza na região, mediante prestação direta pela esfera estadual, organização de consórcios intermunicipais, ou prestação por municípios de maior porte, com co-financiamento das esferas estaduais e federal.
Municípios de pequeno porte 2 – entende-se por município de pequeno porte 2 aquele cuja população varia de 20.001 a 50.000 habitantes (cerca de 5.000 a 10.000 famílias em média). Diferenciam-se dos de pequeno porte 1 especialmente no que se refere à concentração da população rural que corresponde a 30% da população total. Quanto às suas características relacionais mantém-se as mesmas dos municípios pequenos 1.
Municípios de médio porte – entende-se por municípios de médio porte aqueles cuja população está entre 50.001 a 100.000 habitantes (cerca de 10.000 a 25.000 famílias). Mesmo ainda precisando contar com a referência de municípios de grande porte para questões de maior complexidade, já possuem mais autonomia na estruturação de sua economia, sediam algumas indústrias de transformação, além de contarem com maior oferta de comércio e serviços. A oferta de empregos formais, portanto, aumenta tanto no setor secundário como no de serviços. Esses municípios necessitam de uma rede mais ampla de serviços de assistência social, particularmente na rede de proteção social básica. Quanto à proteção especial, a realidade de tais municípios se assemelha à dos municípios de pequeno porte, no entanto, a probabilidade de ocorrerem demandas nessa área é maior, o que leva a se considerar a possibilidade de sediarem serviços próprios dessa natureza ou de referência regional, agregando municípios de pequeno porte no seu entorno.
Municípios de grande porte – entende-se por municípios de grande porte aqueles cuja população é de 101.000 habitantes até 900.000 habitantes (cerca de 25.000 a 250.000 famílias). São os mais complexos na sua estruturação econômica, pólos de regiões e sedes de serviços mais especializados. Concentram mais oportunidades de emprego e oferecem maior número de serviços públicos, contendo também mais infra-estrutura. No entanto, são os municípios que por congregarem o grande número de habitantes e, pelas suas características em atraírem grande parte da população que migra das regiões onde as oportunidades são consideradas mais escassas, apresentam grande demanda por serviços das várias áreas de políticas públicas. Em razão dessas características, a rede socioassistencial deve ser mais complexa e diversificada, envolvendo serviços de proteção social básica, bem como uma ampla rede de proteção especial (nos níveis de média e alta complexidade).
Metrópoles – entende-se por metrópole os municípios com mais de 900.000 habitantes (atingindo uma média superior a 250.000 famílias cada). Para além das características dos grandes municípios, as metrópoles apresentam o agravante dos chamados territórios de fronteira, que significam zonas de limites que configuram a região metropolitana e normalmente com forte
ausência de serviços do Estado (BRASIL – PNAS, NOB/SUAS, 2004, p. 46).
Diríamos que essa “caracterização dos grupos territoriais da PNAS” são unidades municipais de planejamento para as ações de governo. Trata-se de uma primeira aproximação à chamada diversidade territorial. Porém, a classificação dos municípios por porte, considerando indicadores demográficos, mesmo com alguns elementos que dizem respeito a níveis diferentes de complexidade econômica, oferta de serviços ou mesmo às articulações entre municípios não nos parecem explicitar satisfatoriamente o componente geográfico das desigualdades socioespaciais por não apresentarem a diversidade de situações geográficas e de formações socioespaciais em que se inserem tais municípios. Os conteúdos das desigualdades, os acessos e as demandas por serviços e equipamentos sociais podem variar contundentemente entre municípios de regiões diferentes, mesmo quando classificados como de mesmo porte. As questões geográficas acerca do “onde” e “como” manifestam-se e as desigualdades, continuam latentes, pois encontram relações estreitas com as diferentes situações geográficas em distintas formações socioespaciais.
De acordo com essa classificação, conforme o censo demográfico do IBGE 2010, a população total dos 16 municípios classificados como “Metrópoles” correspondem a 20,97% de toda população brasileira. Na outra extremidade os “municípios pequenos de porte 1” representados por 3.920 municípios, quase 70% do total de municípios do Brasil, concentram 17,35% da população total. Porcentagens muito próximas (aproximadamente 20% da pop. de metrópole e 20% de mun. pequeno de porte 1) de contingentes populacionais que vivem em contextos diferentes, sob lógicas de organização do espaço significativamente distintos.
É importante que fique clara a importância de se considerar outros fatores para definir tipologias de cidades66. Por exemplo, Tefé, município de porte Médio, segundo a
66 Ver estudos: “Tipologias de Cidades Brasileiras”, organizado por Jan Bitoun e Lívia Miranda em 2008
cujo principal objetivo foi “identificar entre as regiões metropolitanas institucionalizadas e outros grandes espaços urbanos, aqueles que efetivamente se constituem como “metropolitanos”, classificando, tipificando e indicando, nesses espaços, a área específica onde ocorre o fenômeno metropolitano; isto é, está voltado à identificação e caracterização dos espaços metropolitanos brasileiros, em sua dimensão sócio-territorial e em seu desempenho institucional” (2008, p.8). Outro estudo, também de grande envergadura é “O BRASIL RURAL CONTEMPORÂNEO: reafirmando a importância e a diversidade” no qual mostra outro conceito de rural, sistematiza uma “Tipologia Regionalizada” reafirmando a diversidade dos municípios brasileiros; apresenta uma revisão da dimensão do rural atual e dialoga com a institucionalidade e políticas públicas. Trabalho este coordenado por Tania Bacelar (UFPE); Humberto Oliveira (IICA) e Lucila Bezerra (IICA). Para maiores informações, consultar: <http://itarget.com.br/newclients/sober.org.br/2014/52congresso/pdf/heterogeneidade.pdf>.
PNAS, situado no interior do Estado do Amazonas, a pouco mais de 500 km de Manaus, certamente congrega desigualdades socioterritoriais singulares em comparação à Concórdia, município localizado no extremo Sul de Santa Catarina. Embora a população total seja similar, bastam alguns indicadores socioeconômicos (IDH-M e PIB per capta, por exemplo) para dar-nos nota das importantes diferenças entre eles. Se acrescermos a esses indicadores algum critério relacionado à mobilidade e acessibilidade de suas populações frente aos sistemas de transportes implantados em seus territórios, as diferenças aprofundam-se com maior intensidade. Mais ainda, se considerarmos as relações campo-cidade. Não se trata de construir um gradiente