The Model

As desigualdades sociais e a pobreza são os resultados de processos que diferenciam e hierarquizam grupos sociais. Tais processos são passíveis de mensuração e classificação via renda e outros indicadores, por exemplo. Todavia, os dados quantitativos, por si, não são suficientes para apreendermos as múltiplas contradições presentes nas variadas realidades socioespaciais. As desigualdades possuem formas complexas de se territorializar. Porém, se são resultado dos contraditórios processos capitalistas são, também, condicionantes do movimento espaço-temporal, o que enseja sua reprodução permanente.

No presente capítulo, abordaremos a problemática das desigualdades por intermédio das mediações entre o Estado, o espaço e a sociedade, possibilitada pelo mecanismo da Política Pública. Para compreender tais mediações, é necessário ter claro, inicialmente, qual a nossa concepção de Política, a qual partilhamos com Melazzo (2010) quando afirma que:

Política é um conceito abrangente, que pode ser compreendido enquanto ciência dos fenômenos referentes ao Estado ou governo; sistema de regras respeitantes à direção dos negócios e à administração pública; arte de governar os povos ou ainda e, mais genericamente, refere-se ao poder, resolução de conflitos ou mecanismos de tomadas de decisão. Outra linha de análise nos remete ao ato de pessoas ou grupos de pessoas se fazerem presentes e participantes de atividades que visem transformar ou manter uma certa realidade, sempre localizadas em um espaço geográfico e histórico, que pressupõe movimento e constante renovação.

Já a atividade política de um Estado é a forma de responder a um conjunto de necessidades da vida social de uma determinada comunidade, localidade, cidade, estado, país. Ela visa antes de tudo, atender a uma série de objetivos da vida coletiva de um povo ou de um determinado segmento social (Outhwaire; Bottomore, 1996) (MELAZZO, 2010, p. 25).

São, assim, vários os campos de análise que podemos conceber como Política Pública, mas ficam claros dois elementos centrais: de um lado, o caráter sempre renovado e em movimento das ações e, por outro, a devida consideração que deve ser dada ao tempo e ao espaço para sua análise. Portanto, direcionamos nossa análise à produção de uma política que possui um espaço-tempo, uma forma-conteúdo e

movimentos concretos em constante construção. Procuraremos identificar espaços de lutas na construção das “necessidades da vida social”, tomadas como a construção de direitos e, para tanto, focalizaremos em uma política pública concreta: a Política de Assistência Social (PNAS) que, como todas, integra vários atores sintagmáticos (RAFFESTIN, 1993) em disputa: do Estado às entidades, passando pela academia, pela sociedade civil organizada, até seus demandantes, como veremos na sequência e também nos próximos capítulos.

A Política Social no Brasil, especialmente após a ascensão do Partido dos Trabalhadores (PT) ao governo federal, pode ser considerada como assumindo a tarefa de enfrentar ou mesmo combater as desigualdades sociais, historicamente produzidas e partir das quais surgem novas formas e conteúdos de desigualdade.

Desde 2003, o governo optou por um caminho que parece estar, ao mesmo tempo, na mão e contramão do contexto mundial contemporâneo. Na mão, porque não se abandonou totalmente o receituário neoliberal, haja vista as privatizações. Na contramão, porque o modelo adotado, que alguns chamam de „desenvolvimentismo social‟, outros de „pós-neoliberal‟ ou de „liberal periférico‟, está em grande parte ancorado no mercado interno dirigido para saldar antigas dívidas sociais. No bojo desse modelo híbrido, privilegia-se a atuação do Estado nacional voltada para dentro do país e do subcontinente sul-americano, apesar de não se deixar de lado as relações internacionais de mais longa distância (STEINBERGER, 2013, p. 31-32).

Nessa esteira, pesquisadores e intelectuais são instigados a auxiliar os gestores e a sociedade civil a melhor compreender e agir frente à complexidade de tamanho fenômeno.

Do ponto de vista do nosso interesse analítico, sublinhamos o fato de que as desigualdades sociais têm seus fundamentos geográficos. Não apenas pela sua espacialidade mais aparente (onde as desigualdades se localizam e como, aparentemente, se manifestam nas diferentes porções do espaço?), mas, já de partida, consideramos o espaço como uma instância ativa socialmente, como nos ensinou Milton Santos (2002 e 1997).

Assim, o espaço, que deve ser tomado como uma forma-conteúdo é tanto o produto material do agir social acumulado historicamente como condição para a ação sempre renovada dos atores. Em cada momento histórico, os atores elegem os usos que farão do espaço. Apropriando-se do espaço, produzem seus territórios e suas

territorialidades2_{, atribuindo maior ou menor valor aos recursos espacializados,} dependendo dos projetos e intencionalidades hegemônicas de cada período.

Se os usos, as ações, os projetos e as intencionalidades estão sempre em transformação, a espacialidade das desigualdades sociais também está. Se, na sua apreensão, os indicadores quantitativos podem auxiliar no seu reconhecimento, mapeamento e aproximação, não tem, entretanto, condições de nos precisar sobre como determinada forma de desigualdade social assume característica particular a depender das diferentes relações espaciais em que se encontra imersa. Não é capaz de remeter-se às suas raízes, isto é, às relações de poder que as forjam e as reproduzem nas distintas formas de apropriação social do espaço.

Eis porque advogamos que o estudo geográfico das desigualdades nos permite identificar os usos contraditórios do espaço – onde a riqueza é produzida paralelo à reprodução das vulnerabilidades sociais – e seus usos potenciais nas próprias territorialidades dos atores para a superação das condições de miséria, opressão e devastação. No entanto, a luta contra as desigualdades necessita de esforços coletivos, para dentro e para fora da academia. Interessa-nos, pois, o estreitamento do diálogo com o Serviço Social. A abordagem territorial tem nos parecido um ponto de encontro privilegiado, já que progressivamente diversas referências do Serviço Social têm atentado para o que designamos, genericamente e neste momento inicial da análise, como “questão territorial”. Como indicador claro da emergência desta questão territorial, é possível apontar que a própria PNAS incorporou explicitamente o conceito de território como condição e como estratégia das ações socioassistenciais, como veremos.

1.1 - As desigualdades sociais no espaço geográfico: a ação do Estado e a introdução do território na Política Social

Depois de algum tempo pesquisando o tema das desigualdades socioespaciais, estudando a Política de Assistência Social e dialogando com assistentes sociais e agentes do setor público, parece-nos adequado partir do entendimento de que são intrínsecas às desigualdades socioespaciais a dimensão tempo e espaço: 1) como

2 _{A territorialidade é formada pelas relações sociais que se estabelecem no interior dos territórios. Claude}

Raffestin (1987) trabalhou com a definição de “territorialidade humana” como “o conjunto das relações mantidas pelo homem; como ele pertence a uma sociedade, com exterioridade e alteridade através de mediadores ou instrumentos” (p. 267).

historicamente foram se conformando os distintos usos do território brasileiro e como o Estado exerceu um papel ativo, no sentido de permitir e possibilitar esses usos; 2) como os usos produzem distintas desigualdades no território.

No ano de 2007, iniciamos nosso diálogo com assistentes e educadores sociais nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), na cidade de Presidente Prudente, SP. Por meio de oficinas de trabalho coletivo, conseguimos dar voz e escutar o que estes profissionais tinham a nos dizer/ensinar a respeito de seus papéis/ações dentro das políticas públicas de cunho social. Do diálogo entre geógrafos e profissionais da assistência, elaboramos a dissertação de mestrado (LINDO, 2010) que, posteriormente, foi publicada como livro: “Geografia e Política de Assistência Social: territórios, escalas e representações cartográficas para políticas públicas” (LINDO, 2011).

Melazzo (2011) contextualizou o momento em que o livro foi publicado, enfatizando o lançamento do Plano “Brasil Sem Miséria3_{” e relembrando o resultado de} grande acúmulo, positivo, das políticas sociais do início do século XXI, porém reconhecendo a necessidade de avançar em estratégias para que fosse possível continuar o processo de redução das desigualdades. O mesmo autor chamava, naquele momento, atenção dos leitores para ações diferenciadas que conseguissem dar visibilidade e reconhecer as desigualdades sociais a partir do território.

É ao encontro dos esforços requeridos para esse salto na ampliação quantitativa e qualitativa da política social que este livro deve ser lido, na medida em que nos remete diretamente a estratégias necessárias à chamada busca ativa daqueles que ainda se encontram fora do sistema de segurança social. Incorporar às políticas públicas de inclusão produtiva e de acesso a serviços públicos a uma grande parcela da população detentora de direitos, todavia não realizados, constitui-se um esforço a ser assumido pelos diferentes entes da federação. Particularmente no nível municipal, com conhecimento aprofundado das desigualdades socioespaciais que marcam a vida cotidiana de áreas urbanas e rurais e exigem instrumentos adequados para as ações sobre diferentes segmentos sociais, articuladas a partir do foco da família no território (MELAZZO, 2011, p. 12).

3 _{O programa “Brasil Sem Miséria” foi criado na primeira gestão da presidenta Dilma Rousseff (2011-}

2014), lançado em junho de 2011 tinha como objetivo inicial retirar da situação de pobreza extrema 16,2 milhões brasileiros, ou seja, quase 8,5% da população total que sobreviviam com menos de R$ 70 por mês. O “Brasil Sem Miséria” consistia na ampliação do programa anterior de combate à pobreza “Bolsa Famìlia”, do governo Lula.

Em Lindo (2011), buscamos problematizar o modo como o conceito de território era concebido pelos agentes públicos e na Política Nacional de Assistência Social (PNAS). Naquele momento, levantamos a hipótese de que a ciência geográfica teria um papel relevante no que diz respeito “à abertura de seus pressupostos teórico- metodológicos a outras áreas do conhecimento. Isso porque pensamos e apostamos na construção de relações interdisciplinares entre Serviço Social e Geografia. Na ocasião, também afirmamos que o uso de ferramentas cartográficas poderia servir para o “reconhecimento de dinâmicas territoriais e difusão de informações que orientem políticas realmente capazes de transformar territórios, ou melhor, transformar as realidades das pessoas” (p. 190), principalmente daquelas que se encontram em situações de vulnerabilidade social.

Atualmente, retomamos o conceito de território, visto que ele convida profissionais de diversas áreas e perspectivas para o diálogo. Partimos do pressuposto de que se a produção do território pressupõe processos de apropriação do espaço a partir de relações de poder inerentes à multidimensionalidade da vida social (portanto, nas dimensões da economia, da política e da cultura, em suas mediações com a natureza), tais processos são qualitativamente melhor apreendidos na medida em que a interdisciplinaridade é valorizada e expandida.

As ciências, em geral, por exemplo, têm muito a contribuir quando o desafio consiste em desvendar o território, isto é, a vida de relações que consubstanciam os processos territoriais, a interação dos sujeitos com seus entornos geográficos. Por conta disso, não faria sentido nós, na condição de geógrafos, empreendermos uma crítica meramente teórica ou mesmo em relação ao método e a seus procedimentos aos profissionais do Serviço Social ou de qualquer outro domínio do conhecimento pelos usos que fazem do conceito de território. Ao acentuarmos as contribuições da Geografia no debate sobre o território e a política pública social, objetivamos sistematizar chaves interpretativas da realidade capazes de instigar os múltiplos sujeitos envolvidos nas políticas públicas sociais a voltarem suas lentes para o complexo desafio de entender as relações entre as desigualdades e o espaço geográfico.

Sob diferentes perspectivas teóricas, certamente há especificidades disciplinares no conhecimento geográfico que devem ser consideradas quando se investigam as políticas públicas e as desigualdades sociais: trata-se do espaço e de seus processos de produção e apropriação, orientados a partir de uma certa tradição do pensamento

geográfico. O estudo sistemático desses processos, por sua vez, demanda uma série de outros conceitos e categorias geográficas de análise como, por exemplo, o território, o lugar, a paisagem e a escala, capazes de potencializar o entendimento das complexas relações da sociedade com seu espaço.

Seguindo os passos de Gomes (2009), podemos vincular sua proposta de análise do espaço com as preocupações presentes nesta tese a respeito do território:

[...] há um arranjo físico das coisas, pessoas e fenômenos que é orientado seguindo um plano de dispersão sobre o espaço. Há coerência, lógicas, razões, que presidem essa distribuição. Há uma trama locacional que é parte essencial de alguns fenômenos. A análise dessa trama locacional é a especificidade da ciência geográfica. Ela é relevante, pois o ordenamento espacial de alguns fenômenos lhe é essencial (GOMES, 2009, p. 25).

O ordenamento espacial, resultado e indutor dos próprios processos de produção e apropriação do território, apresenta-se em seus conteúdos material e simbólico nas políticas públicas, está presente e caracteriza as decisões políticas, o processo de sua construção, as ações, as intencionalidades e as respostas a um problema público. Ou seja, há um arranjo espacial coerente e explicativo que é intrínseco ao ciclo de políticas públicas (policy cycle)4 _{e que, deste ponto de vista, deve ser considerado.}

Portanto, para uma análise coerente das políticas públicas, em que seja possível responder, por exemplo, a) o que levou o problema público a surgir, b) qual a relevância da política pública, c) quais propostas e alternativas são possíveis para solução ou mitigação do problema, d) por que tais soluções não foram implementadas, e) quais os obstáculos para tomada de decisão e f) como avaliar os impactos destas políticas é necessário situar-se e compreender o espaço como um dado ativo na configuração de territórios. E, para tal, ultrapassar inadequadas comparações de espaço como sinônimo de área, distância, vizinhança, distribuição, limites ou fronteiras.

Faz-se necessário, então, estudar a complexidade dos arranjos espaciais e reconhecer que o “percurso para a construção de um conhecimento demanda esforço, dedicação e muito trabalho de reflexão. A constatação da complexidade é tão somente o reconhecimento de que nosso entendimento, apesar de todo esforço, é sempre parcial e

4 _{Leonardo Secchi (2010) define o policy cycle como “esquema interpretativo derivado da teoria dos}

sistemas que organiza a vida de uma política pública em fases sequenciais e interdependentes: identificação do problema, formação da agenda, formulação de alternativas, tomada de decisão, implementação, avaliação e extinção da polìtica pública” (p. 120).

representacional” (GOMES, 2009, p. 26). Portanto, devemos ter a clareza que nunca chegaremos a envolver todos os aspectos da miríade de elementos que compõem a organização espacial, assim como as desigualdades, dadas hoje suas dinamicidades.

O espaço comparece, com maior ou menor efetividade, nas discussões e estudos de diferentes campos do conhecimento, como a Geografia, o Serviço Social, a Arquitetura, a Sociologia, a Saúde Pública. Neste sentido, temos observado pontos de vista bem diversos, o que nos faz questionar se as áreas supracitadas dissertam sobre um mesmo espaço. Certamente não. O “espaço” ora é considerado categoria de análise, sendo concebido por diferentes abordagens teóricas e metodológicas, ora simples instrumento de análise. Reconhecemos a diversidade e as distintas possibilidades de apreensão, no entanto, nesta tese, tratamos do “espaço geográfico”, numa perspectiva crítica.

Tomando como ponto de partida Souza (2013) que, ao responder o que é o espaço geográfico, em uma primeira aproximação, diz que ele corresponde à superfície terrestre, contudo, só isso não é suficiente para perceber a diversidade e as “sutilezas cruciais” de tal definição. O autor acredita ser frutífero conceber o espaço geográfico, incluindo as facetas da “primeira natureza” e da “segunda natureza” como conceito- matriz5_.

Pragmaticamente, porém, é possível entender a “natureza primeira” como

correspondendo aos processos e ambientes do “estado natural”: bacia hidrográfica, ecótopo, ecótono... – que podem ser e são, muito frequentemente, estudados sem a preocupação primária de se levar em conta, ao menos aprofundadamente, a sua relação com a sociedade (impactos, apropriações), sendo o estudo conduzido com base em métodos e técnicas inerentes às ciências naturais. Já o espaço da “natureza segunda” abrange desde a materialidade transformada pela sociedade (campos de cultivo, infraestrutura, cidades etc.) até os espaços simbólicos e as projeções espaciais do poder, que representam o entrelaçamento dos aspectos imaterial da espacialidade social (SOUZA, 2013, p. 31, grifo do autor).

5 _{Marcelo Lopes de Souza (2013, p. 30-31) escreve: “Marx utilizava, como é sabido, as expressões}

„natureza primeira‟ e „natureza segunda‟ para designar, respectivamente, a „natureza natural‟, intocada pelo homem, [...] e a natureza já transformada pela sociedade. O espaço da „natureza primeira‟, a rigor, se refere à natureza completamente exterior ao homem e não captada por sua consciência. Ora, o simples fato de se observar e estudar a natureza, mesmo dentro de um enfoque „laboratorial‟, tìpico das ciências naturais, já implica uma concepção (e até uma valoração) da natureza; ou seja, até essa forma „laboratorial‟ de lidar com a natureza, na qual esta não é diretamente investigada como uma „natureza- para-a-sociedade‟, é, também, expressão do fato inarredável de que, para o homem, a relação com a natureza sempre é mediada pela cultura e pela história”.

Isto posto, a natureza que importa é a “natureza-para-a-sociedade”. O espaço geográfico é, portanto, “um espaço verdadeira e densamente social, e as dinâmicas a serem ressaltadas são as dinâmicas das relações sociais (ainda que sem perder de vista as dinâmicas naturais e seus condicionamentos relativos)” (SOUZA, 2013, p. 31).

Saquet (2005, p. 35) expressa de modo muito claro a relação e o movimento homem-espaço-homem na/para a organização do espaço.

O homem, vivendo em sociedade, ocupa, localiza-se, apropria-se e molda seu habitat, seu lugar de vida. Movimenta-se, perde este lugar, esta referência. Porém, irá se re-colocar, re-localizar, inscrevendo-se em um novo lugar, moldando-o social e espacialmente. Ou seja, [...] produz seu espaço, des-territorializando-se, como já afirmaram, cada um ao seu modo, Raffestin (1984), Haesbaert (1997) e Saquet (2003).

Como destaca Saquet (2005), o espaço não se apresenta apenas como simples concretude, produto das ações sociais decantadas ao longo do tempo. Além de sua importante dimensão concreta, o espaço também contém as contradições de cada época pelo que permite ou não à ação em sociedade. Os processos de produção do espaço, conforme aponta o autor, também moldam o habitat, o lugar onde acontece a vida. A reprodução da vida e do habitat apoiam-se nas condições espaciais preexistentes assim como produzem um espaço novo. Território, territorialização e territorialidade, portanto, são fragmentos, momentos desse movimento contraditório mais amplo de produção do espaço geográfico.

Nesta tese, o espaço geográfico é concebido como produto do processo histórico, social e, ao mesmo tempo, condição para o devir. A produção do espaço está diretamente ligada ao estudo das relações, das combinações, das interações, das localizações que se processam de forma dinâmica no espaço para atender às intencionalidades dos distintos grupos sociais.

O espaço por suas características e por seu funcionamento, pelo que ele oferece a alguns e recusa a outros, pela seleção de localização feita entre as atividades e entre os homens, é o resultado de uma práxis coletiva que reproduz as relações sociais. [...] O espaço evolui pelo movimento da sociedade total (SANTOS, 2002, p. 95-96).

Em outras palavras, a organização do espaço reflete a lógica de reprodução da sociedade, de sua técnica e das relações sociais de poder em cada momento histórico. E sob a guarda do sistema econômico-social capitalista, há uma série de contradições e

conflitos de interesses entre os grupos sociais, os quais, paulatinamente, se diferenciam, estratificam-se e, nesse movimento, produzem e reproduzem as desigualdades e as projetam no espaço geográfico, o espaço de todos nós.

Manuel Correia de Andrade6 (1988) salienta o fato de o espaço jamais estar organizado de forma definitiva. Ele não é uma instância estática, mas sim é profundamente dinâmico e se modifica dialeticamente. “O que hoje aparece como resultado é também um processo; um resultado hoje é também um processo que amanhã vai tornar-se uma outra situação. O processo é o permanente devir” (SANTOS, 1997, p. 95).

Queremos dizer que a organização espacial, ao passo que se constitui como produto de ações passadas (incluindo aquelas promovidas pelo Estado), como a “história congelada nas formas e objetos geográficos” (SANTOS e SILVEIRA, 2001), exerce, em um momento posterior, influência ativa na elaboração e implementação das ações, dentre elas as Políticas Públicas.

Por conseguinte, a política sempre esteve vinculada ao espaço, em cada momento histórico influindo em sua organização e em sua organicidade, pois o espaço é dotado de concretude e intencionalidades, como nos lembra Santos (1996), tratando-se de um “conjunto indissociável de sistemas de objetos e de sistemas de ações”.