DEPENDENTES EM LARGA MEDIDA dos seus membros para alcançarem os seus objectivos, as organizações intergovernamentais têm sido entendidas como instrumentos dos estados, sobretudo das grandes potências, ou como desempenhando um papel mais autónomo, podendo estender a sua acção além dos interesses nacionais116. A tensão entre a soberania dos estados e o internacionalismo inerente aos seus objectivos tem
112 Cf. KENNEDY, Paul - Ob. Cit. p. 45
113 Cf. LOWE, Vaughan, et. al. - «Introduction» In The United Nations Security Council and War: The
Evolution of Thought and Practice since 1945. LOWE, Vaughan, et. al. (Ed.). EUA: Oxford University Press, 2010. p. 3-4
114 Cf. CONFORTI, Benedetto; FOCARELLI, Carlo - The Law and Practice of the United Nations (Legal
Aspects of International Organization). Leiden: Martinus Nijhoff, 2010. p. 7
115 Cf. Idem. p. 147
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suscitado questões sobre a capacidade de implementação das decisões adoptadas. Havendo dúvidas sobre se as NU conseguem transcender o Estado-nação, considerado por alguns como o actor principal nas relações internacionais, o paradoxo que sujeita a sua eficácia à vontade dos seus membros tem, desde sempre, estado presente na Organização117. Na Conferência de Dumbarton Oaks, os participantes acordaram, ainda que a URSS tivesse protestado, que todos os “estados amantes da paz” seriam ilegíveis à admissão como membros de pleno direito da Organização. O critério, definido em Yalta, para o reconhecimento do estatuto de “amante da paz” atribuiria a qualidade de membro fundador, tornando as NU inicialmente num clube semi-fechado de vencedores, aos países que tinham declarado a guerra ao Eixo o mais tardar a 1 de Março de 1945118. Uma sucessão de declarações de guerra tardias, que tiveram lugar nas vésperas da reunião em São Francisco, garantiria convites para a Conferência a países que pouca ou nenhuma intervenção militar tiveram no conflito119. A obtenção do estatuto de membro original das NU dependeria em larga medida do ambiente político da época e das relações que os participantes na Conferência de São Francisco (alguns dos quais dificilmente reuniam os requisitos inerentes a um Estado) tinham com as grandes potências120.
“Todos os Outros Estados Amantes da Paz”, que não declararam guerra ao Eixo, poderiam ser admitidos à condição de membros se aceitassem as obrigações presentes na Carta e fossem considerados como habilitados a cumpri-las. Na conferência final dos aliados de guerra, reunida em Potsdam (Julho de 1945), seria decidido o propósito de também permitir que as potências neutrais, como Portugal, e as que tinham sido derrotadas tivessem acesso à Organização. O procedimento de admissão colocaria o Conselho de Segurança (CS) no centro da decisão, exigindo-se que a candidatura fosse aceite pelos membros permanentes, com o voto de uma maioria qualificada, em que se poderia exercer o poder de veto121. Admitida a candidatura, o CS deveria fazer uma recomendação à Assembleia-Geral (AG), onde uma maioria de dois
117 Cf. KENNEDY, Paul – Ob. Cit. p. XIII-XIV 118 Cf. KOLB, Robert – Ob. Cit. p. 21
119 Entre os que declararam tardiamente a guerra à Alemanha contavam-se Chile, Equador, Paraguai,
Uruguai, Venezuela, Turquia, Egipto, Líbano, Síria e Arábia Saudita. Cf. Idem. p. 107
120 Territórios não independentes como as Filipinas, Índia, Ucrânia, Bielorússia, Dinamarca, Líbano e
Síria estiveram presentes em São Francisco.
121 A atribuição ao CS da possibilidade de vetar a aceitação de novos membros tem sido interpretada
como reflexo da circunstância de a admissão dos antigos estados inimigos ser considerada como uma questão que afectava a paz e a segurança internacional, o que estava relacionada com as prerrogativas do órgão. Cf. KOLB, Robert – Ob. Cit. p. 108
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terços teria de aprovar a admissão do novo membro. Os estados admitidos, contra os quais fossem adoptadas acções preventivas ou coercivas, poderiam ser suspensos dos direitos e privilégios de participação por determinação da AG, sob recomendação do CS, que voltava a ter o poder de decisão, podendo ainda revogar a suspensão a qualquer momento. Aos que violassem sistematicamente a Carta poderia ser aplicada a perda do estatuto de membro quando a AG, seguindo uma recomendação do CS, decidisse pela expulsão.
Nem sempre aplicados de forma linear, os procedimentos de admissão de novos membros seriam afectados por circunstâncias alheias à Carta. Outras considerações, relacionadas menos com a condição de “amante da paz” e mais com a influência da Guerra Fria nas NU, condicionariam a admissão de estados membros122. A rivalidade ideológica entre o liberalismo americano e o comunismo soviético tornar-se-ia global, modelando o sistema internacional, no momento em que as NU ganharam forma. Evitando o confronto directo, os EUA e a URSS lideraram um conflito bipolar, em que competiram pela conquista de apoiantes, transferindo as suas diferenças para outras regiões do globo, servindo-se da produção económica e do avanço tecnológico como instrumentos de disputa e entendendo o adversário como destinado ao desaparecimento123. As NU, na condição de Organização intergovernamental influenciada largamente pelos interesses dos seus membros, tornar-se-iam no reflexo da radicalização das posições, o que em determinados momentos comprometeria a sua capacidade para actuar como força positiva para a segurança internacional. Mesmo quando não resultaram directamente da Guerra Fria, as questões analisadas pelos seus órgãos acabariam por se transformar em episódios do confronto entre as visões liberal e comunista da ordem mundial124.
Os efeitos da Guerra Fria na admissão de estados membros fizeram sentir a sua influência na primeira década da Organização, quando se registaram apenas nove candidaturas aprovadas, nenhuma das quais corresponderia a países declaradamente alinhados com uma ou outra ideologia125. A admissão condicionada, em que cada um
122 Cf. ZIRING, Lawrence; RIGGS, Robert E.; PLANO, Jack C. – The United Nations: International
Organization and World Politics. 4ª edição. Canadá: Wadsworth Cengage Learning, 2005. p. 75
123 Cf. ENGERMAN, David C. – «Ideology and the origins of the Cold War, 1917-1962» In The
Cambridge History of the Cold War. Origins. LEFFLER, Melvyn P.; WESTAD, Odd Arne (Ed.). Vol. I. Reino Unido: Cambridge University Press, 2010. p. 33
124 Cf. LUARD, Evan – Ob. Cit. Vol. I. p. 376
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dos blocos fazia depender o seu acordo à aceitação de determinados membros da entrada simultânea de países seus aliados, paralisaria o alargamento da composição das NU entre 1947-1955. Com esta prática, considerada ilegal por um parecer do Tribunal Internacional de Justiça por impedir a avaliação individual dos méritos de cada candidato, o bloco liderado pelos EUA negaria sistematicamente os votos necessários à admissão de países como a Bulgária, Hungria, Roménia e Albânia, enquanto que a URSS utilizaria o veto para bloquear a aceitação de estados como a Áustria, Ceilão, Irlanda, Itália, Japão, Jordânia e Portugal126. O diferendo seria ultrapassado com um acordo entre as superpotências, facilitado pela atmosfera de desanuviamento na Guerra Fria que se seguiu em 1953 ao armistício do conflito na Coreia e ao falecimento de Joseph Estaline. Conhecido como Package Deal, o entendimento permitiria, em 1955, a admissão simultânea de 16 novos membros, incluindo Portugal, vários países comunistas e antigos inimigos da II Guerra Mundial.
Ao resultar numa abordagem liberal, que excluía quaisquer restrições, o Package
Deal introduziria um novo paradigma na admissão de estados membros, baseado no universalismo127. O citério de “Estado amante da paz”, a associação da Organização ao legado da guerra e o predomínio dos vencedores perderiam a centralidade, atenuando-se a divisão entre membros originais e países subsequentemente admitidos. A admissão de novos membros tornar-se-ia em algo semelhante a uma mera formalidade, sem que houvesse um exame cuidadoso da conformidade dos candidatos com as exigências da Carta128. A prática traria o reconhecimento da existência de uma presunção legal irrefutável à admissão dos países que solicitassem a participação nas NU129. Com o paradigma do universalismo pretender-se-ia que a Organização passasse a agrupar todos os países existentes, para se tornar num centro para a cooperação e a segurança internacionais. As disputas que continuariam a existir sobre a representação na Organização seriam as respeitantes unicamente a situações de estados fragmentados, como a China, em que mais de um governo reclamaria o direito ao assento nas NU130.
Para manter a ligação com as NU, em especial nos intervalos das sessões dos diferentes órgãos, os estados membros desenvolveriam, de forma generalizada, a
126 Cf. ZIRING, Lawrence; RIGGS, Robert E.; PLANO, Jack C. – Ob. Cit. p. 75 127 Cf. KOLB, Robert – Ob. Cit. p. 109
128 Cf. Ibidem 129 Cf. Ibidem
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instituição de missões permanentes. A pretensão de modelar o debate nas NU, para a defesa de interesses partilhados, resultaria na constituição de grupos eleitorais e políticos, alguns dos quais tinham uma base étnica131. Aquele que seria considerado como o primeiro grupo eleitoral e político das NU terá sido formado pelos latino- americanos, que nas reuniões da Comissão Preparatória para a Instalação da Organização, que decorreram em Londres (1945), se uniram para obter dividendos nas eleições para os órgãos. Para fazerem valer os seus interesses, os países europeus ocidentais e continentais integrariam o Grupo da Europa Ocidental, que alinhava com os EUA. O Reino Unido, em conjunto com as suas antigas colónias, formaria o Grupo da Commonwealth enquanto actor colectivo nas NU. Com as clivagens na política mundial, os comunistas, liderados pela URSS, estabeleceriam o Grupo da Europa de Leste, que perderia um dos seus membros aquando da retirada da Jugoslávia (1948). Preocupações sobre questões e crises específicas e um conjunto de conferências e cimeiras, realizadas fora das NU para a avaliação dos acontecimentos internacionais e de interesses comuns, teriam uma influência formativa para grupos que de início tinham uma limitada representação na Organização132. Em solidariedade com a Palestina, o Grupo Árabe seria responsável por tentar aumentar o impacto e a composição dos seus membros, o que resultaria na criação do Grupo Árabe-Asiático (1950), que ganharia estatura moral e força política com a intervenção na questão da Coreia. A Conferência Afro-Asiática de Bandung (1955), que demonstraria a importância que a coordenação externa poderia ter na progressão dos debates nas NU, conduziria ao surgimento do Grupo Africano (1958), para a defesa dos interesses comuns aos países da África Subsariana133. Clivagens sobre temas como o Apartheid, o colonialismo ou a crise do Suez conduziriam à redistribuição dos membros do agrupamento eleitoral da Commonwealth pelo Grupo Afro-Asiático, que viria a tornar-se o mais influente nas NU, e pelo Grupo dos Países da Europa Ocidental e outros Estados134.
Com a formação de coligações mais ou menos estáveis, os grupos eleitorais e políticos fariam sentir a sua influência nas NU, estabelecendo equilíbrios regionais.
131 Cf. Idem. p. 102
132 Cf. ALDEN, Chris; MORPHET, Sally; VIEIRA, Marco Antonio - The South in World Politics. Reino
Unido. Palgrave Macmillan, 2010. p. 32-33
133 Este grupo incluía unicamente os países da África Subsariana. Os países do Norte de África estavam
integrados no Grupo Asiático.
134 Os outros estados eram Canadá, Austrália e Nova Zelândia. Cf. ALDEN, Chris; MORPHET, Sally;
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Uma coligação liderada pelos EUA e composta por países ocidentais, latino-americanos, membros da Commonwealth e os poucos africanos e asiáticos pertencentes à Organização, determinaria as decisões das NU no período de 1947-1955135. Particularmente coesa em questões como a Guerra Fria, direitos humanos, preocupações sociais e administração interna das NU, a coligação recusar-se-ia a negociar soluções de compromisso que tivessem em conta as opiniões da minoria136. A sua coesão interna começaria a ser fragilizada, em meados da década de 1950, por divergências sobre questões coloniais e económicas. Com crescentes dificuldades em reunir os dois terços de votos necessários para assegurar o controlo da AG, o predomínio ocidental tornar-se- ia menos eficaz com a emergência do Sul global nas NU, em resultado da admissão de um número considerável de países africanos e asiáticos137.
A dramática expansão do sistema de estados soberanos desencadeada pela descolonização, na qual as NU desempenharam um papel crítico, produziria um novo equilíbrio regional na Organização, que teria uma longa duração138. Dos países admitidos antes de 1959 somente o Japão não tinha passado por um processo de descolonização. Com a entrada de 17 novos estados em 1960, dos quais o Chipre era o único que geograficamente não se localizava na África Subsariana, a Organização passaria a contar com 100 membros, aproximando-se do objectivo da universalidade. Os países do Sul introduziriam novas culturas, linguagens, interesses e condições sociais entre os membros, alargando a diversidade da Organização139. Por assumirem uma identidade que se enraizava no compromisso com o não alinhamento, o anticolonialismo e o imperativo do desenvolvimento económico, contribuiriam com novas dimensões para a agenda das NU140. Persistentemente canalizariam os debates para os problemas políticos, económicos e sociais que afectavam os países pobres. Questões como a discriminação racial, a descolonização e o Apartheid, que há muito eram discutidas, ganhariam prioridade numa campanha destinada a fazer avançar normas anti-raciais e anticoloniais141. Com a alteração da perspectiva dada aos temas e o
135 Cf. PETERSON, M. J. - The General Assembly in World Politics. S.l.: Unwin Hyman, 1990. p. 11-12 136 Cf. LUARD, Evan – Ob. Cit. Vol. I. p. 96-97
137 Cf. Idem. p. 97
138 Vide no anexo II a mudança nos equilíbrios regionais da AG.
139 Cf. MILLS, Don - «The Diplomat at the United Nations: Yesterday and Today» In Multilateral
Diplomacy and the United Nations Today. MULDOON JR, James P., et. al. (Ed.). S.l.: Westview Press, 2005. p. 23-24
140 Cf. ALDEN, Chris; MORPHET, Sally; VIEIRA, Marco Antonio – Ob. Cit. p. 28 141 Cf. LUARD, Evan – Ob. Cit. Vol. II. p. 3
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desafio a algumas das estruturas da Organização, os países pobres introduziriam um maior radicalismo nas questões que entenderiam submeter ao exame da AG, influenciando designadamente a forma como a questão colonial portuguesa seria abordada.