Entrenamientos en los circuitos más difíciles

Percorrendo sucintamente os quadros legais que regeram a Administração, o termo descentralização surge na Administração da Educação, em finais do século XIX, no diploma de criação do Ministério da Instrução Pública, associado a um projecto de intencionalidade política reformista, por oposição a princípios e práticas de centralização, que, teoricamente, se afastam, porque são vistas como causa da má situação do Estado.

Estava em questão a instituição do princípio de descentralização, num duplo movimento: de separação de funções do próprio governo que concentrara no Ministério do Reino a

51

Ver The International Encyclopedia of Education – Research and Studies. Entrada: Decentralization and Education. Vol 3 – D-E p.1317.

política interna, a administração, a saúde e a instrução e que autonomizava o Ministério da Instrução Pública e a transferência de competências do próprio ministério para a admi- nistração local.

Invocavam-se como fundamentos para proceder à descentralização argumentos técnicos e de gestão administrativa, a par de razões políticas de identificação com os modelos adoptados na Europa52.

Por esta opção, a localidade era chamada a desempenhar um papel importante na

organização do ensino… a tomar parte activa na difusão do ensino popular53.

A instabilidade política que se viveu e a sucessão de governos com diferentes orientações políticas não criaram, porém, condições para a implantação de uma política que contrariasse a tradição centralizadora do nosso direito público pós-medieval e as experiências de descentralização que ocorreram na 1.ª República (1913-1918) e depois, em 1924 foram marcadas pelo insucesso.

Na leitura histórica de alguns autores (Rómulo de Carvalho, 1986; Nóvoa, 1989), o fracasso destas reformas fica a dever-se à fraca adesão dos municípios e dos professores. Aqueles, porque não aderem ao modelo; estes, porque não suportam ser oprimidos e escravizados por vereadores

52

Entre as justificações aduzidas os preâmbulos dos diplomas referem que “…pela multiplicidade dos seus

encargos o ministério do reino não podia dar um largo desenvolvimento à instrução e muito menos poderia organizar uma reforma completamente nova” cuja necessidade se fazia sentir porquanto: “ investigando as causas que determinam o atraso da nossa instrução primária e atendendo só às que nos parecem capitais podemos afoutamente considerar entre estas a administração, a situação do professorado,… a falta de frequência escolar e a desorganização interna da escola…

Além destas causas e agravando-as a desarmonia entre os três elementos oficial, local e beneficiente e uma certa frieza geral para com a escola…” (Decreto da Creação do Ministério dos Negócios da Instrução

Pública, de 22 de Junho de 1870 e Reforma da Instrução Primária de 16 de Agosto do mesmo ano. In: ME (1991), Reformas do Ensino em Portugal 1870-1889).

Este modelo político que definia claramente que a instrução primária, até então centralizada nas mãos do estado passava para a localidade. Era servido por uma estratégia que chamava o município a concorrer com uma verba para financiar a escola temporariamente, enquanto não se lançavam as bases de um capital para cada freguesia. O governo acompanha nesta matéria a orientação política da Europa, cujo exemplo, aliás, invoca, no preâmbulo, nos seguintes termos:

“Dá-nos razão a Europa quase unânime. A França, a Itália, a Prússia, a Áustria, a Baviera, a Saxónia,

a Dinamarca, a Turquia e a Rússia têm Ministérios da Instrução Pública. Se a Espanha ainda não possui já descentralizou do anterior ministério a governação e a administração superior do ensino… Se a Bélgica é excepção é porque o ensino naquele país se funda na liberdade.

Na Inglaterra a organização de um novo ministério não tardará a ser decretada.”

53

ignorantes e regedores ineptos e ainda a dificuldades financeiras, registadas nos municípios com

atrasos no pagamento de vencimentos aos professores.

O conceito de descentralização só vem a reaparecer nos diplomas posteriores à revolução de 25 de Abril de 1974, na sequência do Programa das Forças Armadas (MFA) onde era referido entre os três objectivos políticos principais (descolonizar, democratizar e descentralizar), como a opção política contraposta à tendência pesada de centralização54 que entretanto se consolidara na administração pública portuguesa, pois atravessara incólume a 1.ª República parlamentar e a ditadura corporativa.

A referência expressa ao termo desconcentração, nos textos legais, é recente.

Aparece na restruturação orgânica da Reforma de 1971, como resposta à excessiva concentração territorial da Administração da Educação, referida como um dos pontos críticos a superar.

O diploma reconhece as vantagens de ordem administrativa e dos ganhos de eficiência na gestão que resultariam de uma racional desconcentração (art. 4.º D.L. n.º 408/71) e nele se afirma ser preciso desconcentrar as responsabilidades centrais a favor de adequadas estruturas regionais e locais.

No entanto, o legislador limita-se a afirmar o princípio de divisão do território metropolitano em circunscrições, em função das necessidades do ensino, para efeitos de organização do funcionamento do sistema escolar e a admitir a criação, em cada uma delas, de órgãos e serviços externos das várias direcções gerais que forem julgados convenientes (Ponto 8 do D.L. n.º 408/71)55.

54

Desenvolvemos este ponto de vista em Comunicação ao Congresso Internacional da AFFIRSE realizado em Lisboa, Setembro de 1998: Ramos, Conceição Castro e Ambrósio, Teresa (1999).

55

Repristina-se, assim, o termo circunscrição, utilizado na reorganização do ensino primário e cuja razão de existência radicava em razões técnicas que se prendem com a incapacidade dos serviços centrais darem resposta a todos os problemas, dada a dispersão geográfica das escolas no território.

Com a necessária reserva, no que diz respeito às direcções e delegações escolares, que, desde muito cedo, se implantaram, de forma desconcentrada, ao nível dos distritos, podemos dizer que as medidas de desconcentração só ganham visibilidade e importância política e instrumental a partir de 1979 com a criação dos serviços desconcentrados das direcções gerais.

Estes serviços actuavam na directa dependência da direcção geral respectiva e nãoestabeleciam qualquer

relação entre si. Estão neste caso as delegações da Direcção Geral de Pessoal e Administração; as direcções de serviços regionais da Direcção Geral dos Equipamentos Educativos; os centros de medicina pedagógica; estruturas regionais do Instituto de Acção Social Escolar; as delegações da Direcção Geral de Extensão Educativa; as unidades desconcentradas da Direcção Geral do Ensino Básico e Secundário.

Os conceitos de desconcentração e descentralização só ganham consistência no quadro legislativo educativo, a partir da Lei de Bases do Sistema Educativo e dos sucessivos diplomas que a regulamentaram, permitindo a descentralização política para as Regiões Autónomas e para as Autarquias e uma desconcentração de poderes para o nível regional da administração – as direcções regionais de educação e para a escola.56.

No processo de distribuição de poderes, a regra geral é a das competências partilhadas,

conservando o Estado a responsabilidade do serviço público.

Com a criação das DRES (D.L. n.º 3/87) e o início do seu funcionamento um ano depois determinado por mero despacho ministerial (Despacho n.º 6/SERE/SEAM), estas estruturas passam a constituir partes de um todo sob o ponto de vista funcional, visto que são tutelados não já pelas direcções gerais, mas pelas direcções regionais de Educação, vindo a extinguir-se com a publicação da lei orgânica das direcções regionais de educação (D.L. n.º 361/89).

56

Em diploma legal bastante (D.L. nº 338/79 e 364/79), o governo da República procedeu à transferência dos serviços periféricos do ME e definiu as atribuições que passavam a pertencer às autonomias regionais e aquelas que reservavam ao governo da República. É ao ME que compete definir e garantir a aplicação dos princípios de gestão dos estabelecimentos de ensino, os programas, os planos curriculares, os moldes de

avaliação (art.º 2º). Às Regiões Autónomas compete assegurar o correcto desenvolvimento da acção

educativa e promover a aplicação dos princípios gerais do serviço nacional de educação garantindo o seu

cumprimento, nomeando responsáveis para a gestão, superintendendo nagestão do pessoal e dos recursos

físicos e financeiros (criam e alteram quadros de pessoal, efectuam todas as operações de recrutamento,

provimento e gestão, elaboram a carta escolar, financiam o sistema).

No que respeita à competência dos municípios, em matéria de educação, o quadro geral é definido pela alínea e) do artigo 8.º do Decreto-lei n.º 77/84, de 8 de Março que lhes comete a realização de investimentos públicos nos centros de educação pré-escolar; nas escolas do ensino básico; em residências e centros de alojamento de estudantes do ensino básico; em transportes escolares e outras actividades complementares no âmbito da acção social escolar e no equipamento para a Educação de base de adultos.

A regulamentação deste decreto lei foi feita quer em vários diplomas legais quer pela assinatura de protocolos estabelecidos entre o Ministério da Educação e a Associação Nacional de Municípios (ANMP).

À luz dos conceitos jurídicos, anteriormente dilucidados, a desconcentração faz-se no território continental, pela distribuição de poderes, no âmbito territorial, de cinco direcções regionais de educação, as quais assumem competências e responsabilidades das várias valências funcionais do Sistema Educativo, genericamente assim distribuídas: