Em sociedades marcadas não apenas pela pobreza arraigada, mas também por profundas desigualdades sociais – como a brasileira – como garantir que os fracos e pobres sejam pelo menos tratados decentemente pelas autoridades e incluídos nas suas decisões e ações? (O´DONNELL, 1998). Uma sociedade marcada pela corrupção indica uma sociedade marcada por processos de exclusão social – cidadãos possivelmente afetados são excluídos do acesso a serviços públicos básicos, isto é, são excluídos dos resultados das políticas públicas. Mas mais do que isso, corrupção sinaliza também para uma exclusão política – os afetados são ilegitimamente deixados de fora das decisões e ações que trazem conseqüências para as suas vidas. Neste tipo de sociedade, as relações que os cidadãos constroem com a lei e a legalidade são problemáticas. Com isso em mente, as ideias de Celi Pinto (2011) são trazidas
para o debate, a fim de ressaltarmos a conexão existente entre corrupção e processos de exclusão no Brasil.
Desde pelo menos Raymundo Faoro e seu “Os Donos do Poder” de 1958, foram discutidas as relações complexas que se estabeleceram no Brasil entre as esferas pública e privada. Este autor escreveu uma narrativa sobre as origens, identidade e destino do nosso país, com uma tese central bastante forte: de D. João I até Getúlio Vargas – em um período que engloba seis séculos envolvendo a história de Portugal e do Brasil – uma estrutura político-social resistiu a todas as transformações e desafios. Essa estrutura seria o patrimonialismo estatal, o principal obstáculo à construção da noção de coisa pública no nosso país. Para o autor, esse nosso patrimonialismo foi herdado de Portugal, onde a Coroa mal distinguia o bem público do bem particular, o patrimônio real do patrimônio da nação. Faoro retira de Max Weber (1991 [1921]) esse conceito de patrimonialismo para denotar um atributo de uma cultura política que corresponderia a uma situação concreta na evolução política brasileira: uma indefinição entre o público e o privado, a falta de uma consciência clara de que se está burlando uma regra coletiva quando se apropria privadamente de algo. Hoje no Brasil as análises de corrupção se apropriam da tese de que temos um patrimonialismo difundido.
Ainda nas suas análises, ao lado do poder político patrimonial, existiria um grupo de comando: o estamento. Este é a principal característica do nosso patrimonialismo: um quadro administrativo junto ao poder superior, cujos membros buscam prestígio e honra social. O estamento é um sistema de forças políticas que está acima das classes, uma camada que ao longo do tempo mudou e se renovou, mas nunca deixou de existir. Ocorre que este estamento sempre foi um freio conservador, voltado para si mesmo, preocupado em assegurar as bases do poder e em explorar sistematicamente os cargos políticos, tirando o máximo proveito possível, parasitando os que produzem. Ele é um poder exercido sem o controle da vontade popular. É por meio dessa análise que Faoro afirma que o poder no Brasil tem donos, que não emana da Nação. O chefe político é aqui um gestor de negócios e não um delegado do povo, ele não está preocupado em ser accountable, muito menos tem os interesses inclusivos (o interesse público) como seu referencial para a ação. Para o autor, a máquina estatal no Brasil permaneceu portuguesa: hipocritamente casta, duramente administrativa e aristocraticamente superior/excludente.
O problema com esse tipo de tese patrimonialista, a nosso ver, é que ela aponta para um destino inexorável, inescapável – justamente o tipo de diagnóstico que queremos fugir. Podemos retirar dela a complexidade das relações público-privadas no Brasil e uma formação social baseada na extração de privilégios do poder político. Mas o que interessa-nos, sobretudo, discutir nessa seção são as dinâmicas de inclusão/exclusão e suas relações com a corrupção e o respeito à lei. Partimos então das ideias de Pinto, porque elas nos ajudam a construir e a defender as relações intrínsecas que percebemos entre corrupção e inclusão, mas não de forma inescapável. Ela foi a autora que melhor nos ajudou a pensar nas possíveis conexões entre corrupção e inclusão no Brasil. A exclusão dos cidadãos do acesso aos serviços públicos por meio de ações corruptas do governo local estaria inserida em um certo tipo de sociedade, que vê a lei como algo transponível, como uma sugestão para a ação. Ao analisar a sociedade brasileira, essa autora afirma que, nesta, a esfera pública nunca teria se concretizado – tomando a res publica como um conjunto heterodoxo de serviços, direitos, recursos, propriedades, que pertenceriam à população, da qual todos seriam igualmente beneficiários e responsáveis. Haveria no Brasil indivíduos com diferentes percepções de seus direitos, de acordo com a quantidade de poder que se auto-atribuem. As relações estruturais que a sociedade constrói em relação ao que é público e o que é privado seriam diferente para cada grupo social, algo próximo do que Young (2000) definiu como perspectiva social. Estas diferentes relações que cada grupo social constrói com o que é público fariam parte do que a autora chama de legitimidade da hierarquia das desigualdades no Brasil. Seríamos uma sociedade profundamente hierárquica: “se há uma linha de corte profunda entre incluídos e excluídos, que perpassa classes, etnias, gênero e outras diferenças, há, por outro lado, um continuum transclassista que classifica o outro incessantemente de forma hierárquica” (PINTO, 2011:31-2).
Viveríamos a ilusão da diferença – ao invés da ilusão da igualdade, característica das democracias européias – entre as elites e as camadas populares. Ilusão esta levada para a vivência diferenciada em relação aos direitos. Da forma como entendido pela autora, a legitimidade da hierarquia das desigualdades tem a ver com a legitimidade da permissividade em relação ao ordenamento legal. Ao mesmo tempo que ninguém se sente constrangido a cumprir a norma legal, todos se sentem desiguais. Isso valeria tanto para as elites, que criam as normas para subvertê-las – algo próximo ao que Warren chama de duplicitous exclusion –
quanto para as classes populares, que não conseguem fazer valer seus direitos, mas que também não cumprem as normas.
Assim, na construção do Estado nacional brasileiro, a ilusão da igualdade cidadã e o compromisso de viver como se todos fossem iguais não se realizariam. O princípio da desigualdade legitimaria uma enorme hierarquia entre os brasileiros, com a internalização da diferença como direito ao privilégio, expressado como não necessidade de cumprir a lei:
Uma questão crucial da corrupção no Brasil é a existência de hierarquias múltiplas no lugar do princípio da igualdade, o que coloca cada indivíduo sempre como subalterno e ao mesmo tempo superior a alguém e, portanto, não obrigado a submeter-se a um tratamento igualitário perante as leis e os regramentos jurídicos (PINTO, 2011:44-5).
Voltando à discussão do primeiro capítulo sobre democracia, da forma como entendida aqui, ela possuiria uma estreita conexão com a ideia de primado da lei (rule of law). E, no Brasil, a democracia tem que conviver com o desrespeito cotidiano à lei, às normas em comum definidas para a convivência entre os indivíduos e o Estado. Esses indivíduos não se sentem attatched às leis, não as “possuem”, no sentido de perceberem que elas se aplicam a todos de forma igualitária.
Uma sociedade que se auto-reconhece como desigual complicaria as relações estabelecidas com o que é público. A legitimidade da hierarquia das desigualdades constitui uma relação dos cidadãos com o ilícito de forma muito permissiva. Essa permissividade perpassaria toda a sociedade e desresponsabilizaria o cidadão com o que é público (PINTO, 2011)
Nessa legitimidade da hierarquia das desigualdades, cada indivíduo se identifica em uma escala hierárquica, na qual o princípio da igualdade é substituído pela quantidade de poder que cada um detem: “uma sociedade em que as pessoas sentem-se com direitos diferenciados, o que constituiria a antítese da cidadania” (PINTO, 2011:54). Esse tipo de sociedade, construída na base de privilégios hierárquicos, aceita como razoável o roubo e as irregularidades dentro dela mesma.
Com isso, Pinto constrói o argumento de que o tempo republicano brasileiro não teria sido capaz de construir uma sólida cidadania, posto que aqui não teria sido criado um sentido de igualdade e respeito à lei. Faltaria a internalização do sentido de coisa pública, de interesse público, como os direitos, bens e valores que pertencem ao conjunto da população, que deveriam ser igualitariamente compartilhados por uma comunidade nacional. Por aqui, o bem
público está à disposição para ser apropriado na medida dos recursos de poder de cada um. Como visto no segundo capítulo, o sentido de interesse público defendido é resultado de um embate entre perspectivas. Seu centro não é a exclusão de setores sociais, mas sim inclusões sucessivas, que redimensionam direitos e interesses de grupos constantemente.
Partilhando essa visão de que caminho da cidadania no Brasil foi e ainda é complicado, Carvalho (2001) escreveu sobre como grupos sociais foram incluídos ou excluídos no Brasil desde a sua Independência. Este autor defende que o caminho da cidadania no Brasil começou diferente daquele percorrido pela maioria dos países – classicamente descrito por Marshall (1950): dos direitos civis para os políticos, finalizando com os direitos sociais. Por aqui o caminho teria se invertido, iniciando pelos direitos sociais, introduzidos em momentos de baixa ou nula participação política e direitos civis (seu grande avanço se deu no período do Estado Novo, com a legislação previdenciária e trabalhista). Essa “cidadania regulada”, limitada por restrições políticas, marcaria nossos períodos autoritários, estabelecendo direitos sociais como privilégios distribuídos pelo Estado. Dessa forma, o governo incorporou os trabalhadores por leis sociais e não pela ação sindical e política independentes. A cidadania avançava, à medida que as massas eram trazidas para a política, mas este teria sido um avanço dependente dos governantes, que distribuíam direitos como benefícios: “A cidadania que daí resultava era passiva e receptora, antes que ativa e reivindicadora” (CARVALHO, 2001:126). O regime militar de 1964 teria seguido a mesma receita de Getúlio, autorizando a inclusão social de setores da população (trabalhadores rurais, domésticos, autônomos) de cima para baixo, e restringindo direitos políticos e civis. Por ser assim, Carvalho afirma que o autoritarismo brasileiro sempre procurou compensar a falta de liberdade política com paternalismo social. Com essa lógica marshalliana invertida, o grande complicador da cidadania brasileira pode ser lido como a concessão de direitos sociais em períodos de supressão política e poucos direitos civis. O Estado é visto como distribuidor de benefícios, e as relações que as pessoas estabelecem com o poder político é de busca de privilégios. Em um ambiente como este, a inclusão dos diferentes grupos sociais na arena pública não se dá de forma igualitária, abrindo espaço para a legitimidade da hierarquia das desigualdades.
Como parte desta trajetória da cidadania, o direito político do voto é visto como um dos primeiros passos importantes para a inclusão. As duas primeiras Constituições brasileiras (1824 e 1891) excluíam mulheres, negros e pobres do direito de votar – o que representava 95% da população do país. Durante a nossa trajetória histórica, esses grupos conquistaram o
voto, seja por pressões populares ou por concessões do Estado. Na atualidade, teríamos um cenário de plena inclusão política formal, com o voto dos analfabetos. Nas democracias contemporâneas, esse direito ao voto foi uma das principais pautas do século XX, mas ele é apenas o começo de uma trajetória de inclusão:
Some of the most powerful and successful social movements of this century have mobilized around demands for oppressed and marginalized people to be included as full and equal citizens in their polities. Demands for voting rights have focused some of these movements; especially today, however, when most adults in most societies have nominal voting rights, voting equality is only a minimal condition of political equality (YOUNG, 2000:6).
Assim, para além das regras legais há também o problema de ser reconhecido como membro por inteiro da sociedade – problema que marcaria as relações de poder brasileiras. O caminho para a inclusão demanda também que os cidadãos incluídos politicamente tenham suas opiniões consideradas e ouvidas. Ou seja, que seus representantes não engendrem em ações corruptas, excluindo os cidadãos das decisões e ações políticas que afetam as suas vidas. Em um cenário de plena inclusão formal, é preciso assegurar aos potencialmente afetados que a implementação das políticas públicas também se dará de maneira não-excludente, sem relacionar a entrega de bens públicos à privilégios de uns poucos. Uma sociedade que se constitui pela legitimidade da hierarquia das desigualdades implica em um corpo político que torna a corrupção presente e pouco problematizada, que não se preocupa com a exclusão dos afetados do processo decisório e do resultado da ação dos governos por meio das políticas públicas. Ou seja, a corrupção mantém uma relação necessária com um corpo político excludente e privatista.
Com a chegada da Constituição de 1988, tem-se um novo cenário no Brasil, com o mais longo período democrático da historia do país. Há instituições sólidas, um processo eleitoral isento de fraudes, experiências municipais de participação política, uma economia em crescimento, a incorporação de novas parcelas da população no mercado consumidor. As inclusões formais nem sempre resultaram em formas de vida mais justas para os recém-chegados, mas mudaram o cenário político. Decisões políticas passaram a ter que ser tomadas levando-se em conta novos grupos, novos interesses e perspectivas:
Em tese, quanto mais inclusiva é a sociedade, mais democraticamente estariam repartidas as riquezas e o poder político e, em conseqüência, haveria mais controle da sociedade e menos espaço para as elites econômicas e políticas se apropriarem das riquezas públicas (PINTO, 2011:27).
Mas o quanto de poder de fato é redistribuído nesses atos de inclusão? Em muitos países, e o Brasil figura dentre eles, haveria um desencontro entre a inclusão pelo voto e a real mudança
nas posições relativas dos detentores do poder econômico e político. Esse seria o desencontro entre direitos assegurados constitucionalmente e a possibilidade concreta de usufruí-los que, por sua vez, seria a condição primordial para a legitimidade da hierarquia das desigualdades no Brasil.
O argumento construído aponta então para problemas na construção democrática brasileira em se tratando da inclusão plena dos cidadãos. Para além da conquista formal do direito ao voto, conta-se com uma sociedade pautada por hierarquias sucessivas que excluem certos grupos, e que não consideram a lei como uma barreira intransponível. Da forma como entendida nesta tese, a corrupção indica que decisões e ações políticas foram tomadas ou implementadas na ausência de todos os possíveis afetados, excluindo social e politicamente os cidadãos, desligando-os das decisões coletivas tomadas no contexto democrático. Uma sociedade marcada por relações estruturais que desconsideram a importância dessa inclusão abriria espaço para uma forma de governar que desconsidera a publicidade como característica inerente do processo político democrático.
A partir desse diagnóstico, Pinto defende que qualquer pretensão de se estudar a corrupção no Brasil como um processo excludente precisa olhar para a base desse processo: o nível local. É a corrupção cotidiana, rotineira, dos pequenos e médios municípios que seria mais reveladora desse modo de governar que representa a permissividade no trato com a coisa pública (PINTO, 2011). Com base nisso, a próxima seção apresenta a justificativa de por quê estudar a corrupção na esfera local brasileira.