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O significado e o alcance do conceito de corrupção se encontram em disputa nos estudos recentes dentro da Ciência Política. Olhando a sua evolução no século XX, percebemos que durante anos este não foi um tema central na agenda de governos e dos estudiosos. Analiticamente, faltava uma definição clara e concisa, que fosse aplicável a diferentes contextos nacionais. E politicamente, após a Segunda Guerra, houve um silêncio internacional sobre ela (BLAKE; MORRIS, 2009).

Nos anos 50 e 60 surgiu um pequeno grupo de intelectuais norte-americanos que debatia se a corrupção poderia ser funcional ao processo de desenvolvimento. Esse grupo tratava a corrupção através de uma perspectiva estrutural-funcionalista, relacionando-a ao problema da modernização. Esta abordagem focava a maneira como a corrupção poderia contribuir ou emperrar o desenvolvimento econômico e político dos países (BLAKE; MORRIS, 2009). A premissa dessa abordagem era a de que a corrupção é uma disfunção no interior dos sistemas sociais. Na visão de Nye (1967), a corrupção poderia resultar em ganhos agregados ao sistema, na medida em que contribui para a formação de um capital privado, para a superação das barreiras burocráticas e para a integração das elites políticas. Essa visão analisa a corrupção como parte de um processo de desenvolvimento nos quais uma rápida modernização teve que lidar com instituições fracas. Nesse caso, a corrupção é vista como uma alternativa possível para a articulação de influências, fortalecimento de partidos políticos,

desenvolvimento econômico e estabilidade, contribuindo para a modernização (HUNTINGTON, 1968). O centro dessa abordagem é como as instituições podem fazer com que as conseqüências da corrupção sejam positivas para a construção da ordem política. A teoria da modernização estaria embasada na dicotomia tradição/modernidade (FILGUEIRAS, 2008). Ela se preocuparia com a identificação, nos países industrializados, das variáveis sociais cuja mudança foi importante para o seu desenvolvimento. Ela faz isso para facilitar o processo de modernização em outros países. A corrupção fica então relacionada a estágios de subdesenvolvimento, à tradição. Os países pouco desenvolvidos passariam pelo processo de mudança social, por meio do qual ocorreria um momento de desfuncionalidade das instituições políticas que, por sua vez, criariam incentivos às práticas de corrupção. Assim, as sociedades tradicionais tenderiam a não distinguir entre pagamentos legítimos e prebendas ilegais envolvendo agentes públicos e privados, e estimulariam a tolerância social diante de comportamentos anti-republicanos. Seguindo a tese de Huntington, isso ocorreria devido ao hiato institucional que se forma nessas sociedades. Diferentemente dos países que se modernizaram, as nações com baixos níveis de desenvolvimento não conseguiriam institucionalizar os procedimentos compatíveis com a distinção entre as esferas pública e privada, legitimando assim práticas de corrupção e de apropriação privada de recursos públicos. As práticas tradicionais se chocariam com as regras legais vigentes, tornando inefetivo o princípio democrático do primado da lei. Para combater a corrupção, essa teoria sugere que os países adotem a visão e as instituições de países desenvolvidos.

Uma crítica a esse tipo de abordagem é que ela define ex ante, antes da ação política, a situação de diferentes nações: algumas serão necessariamente livres da corrupção e outras fadadas a conviver com ela como um componente indissociável de seu sistema político, pelo menos enquanto não se desenvolverem. Dessa forma, essa abordagem deixa de lado a possibilidade de que os atores políticos decidam mudar os seus padrões de comportamento e interação, inclusive os que sustentam as práticas de corrupção (MOISÉS, 2009). Além disso, esse tipo de argumento tem sido contradito por evidências empíricas, que demonstram os custos econômicos e políticos da corrupção, seus efeitos negativos no crescimento econômico, desigualdade, legitimidade, efetividade e estabilidade do governo (ROSE-ACKERMAN, 1999).

Na década de 80, houve uma mudança drástica no cenário internacional: a corrupção ganhou destaque nos estudos, impulsionada pelos processos de democratização, que alimentou demandas populares por accountability e transparência; pela liberalização econômica, que abriu os negócios para a competição internacional, percebendo a corrupção como uma situação de vantagem competitiva injusta; e pelo fim da Guerra Fria, quando o fenômeno da corrupção, antes marginalizado, se desloca para o centro das atenções das agências internacionais como o FMI e o Banco Mundial, e dos governos nacionais ao redor do mundo (BLAKE; MORRIS, 2009).

É nesse contexto que ocorre uma mudança no tratamento da corrupção, com a incorporação de uma abordagem econômica para se tratar um problema político. Passa-se a analisar a corrupção em termos dos seus custos para a economia de mercado, a partir de premissas da escolha racional e do novo institucionalismo (FILGUEIRAS, 2008). Nesse contexto, abordagens individualistas ganham destaque – dadas certas oportunidades institucionais, o comportamento corrupto ocorre quando preferências individuais tornam a corrupção benéfica (JIN, 2004).

Esta vertente interpretativa se basearia em duas premissas (FILGUEIRAS, 2008). A primeira diz que os atores políticos são racionais, buscam maximizar a utilidade esperada em contextos de decisão, conforme uma estrutura de preferências (DOWNS, 1957). A ideia é que o agente político é um indivíduo egoísta que age para maximizar seus interesses e cujo comportamento é resultado de uma escolha consciente e racional. A segunda premissa afirma que os contextos de decisão influenciam as preferências e são determinados pela estrutura organizacional da política (MARCH; OLSEN, 1989). Ou seja, o arranjo institucional pode modificar o comportamento das pessoas, pois ele determina as estratégias empregadas pelos atores (HALL; TAYLOR, 1996), criando motivações e constrangimentos para a ação deles.

É com base nessa última premissa que essa abordagem afirma ser preciso coibir os incentivos institucionais para práticas de corrupção. Estas dependeriam do modo como as instituições permitem a ação discricionária dos atores políticos, e não seriam coibidas através de um reforço do poder burocrático, pois isso resultaria em maior discricionariedade e maior incentivo para o pagamento de propina e suborno, e sim pelo fomento do mercado. Assim, a corrupção seria motivada quando existem falhas de mercado na cena política, as quais estimulariam os atores a se comportarem de maneira rent-seeking, maximizando seu bem-

estar econômico, dentro ou fora das regras. A causa estável da corrupção seria a existência de monopólios e privilégios no setor público, ou seja, ausência de mercado, que criaria incentivos para que os agentes buscassem maximizar sua renda privada através do suborno e da propina. Assim, a corrupção é entendida como conseqüência de uma intervenção governamental ineficiente na economia, que gera distorções, cria incentivos para diminuir a competição, estende e protege posições monopolísticas e tratamentos privilegiados (ROSE- ACKERMAN, 1999).

Iniciada por Tullock (1967), a teoria rent-seeking diz respeito a agentes que buscam maximizar sua renda dentro ou fora das regras de conduta mediante a existência de monopólios e privilégios. Para os economistas, e para muitos cientistas políticos atuais, a intervenção estatal na economia, por meio de taxas, tributos, concessão de monopólios e subsídios, de licenças de importação e contratos de fornecimento de produtos e serviços a órgãos públicos gera “rendas” – algo como um prêmio que supera os lucros que os agentes econômicos obteriam em transações mutuamente benéficas em um mercado competitivo. Para os autores desta visão, a intervenção na economia por meio de processos políticos gera incentivos para que os agentes econômicos, ao invés de competirem por meio da redução de custos e do aumento da produtividade, gastem recursos competindo entre si para influenciar as autoridades e burocratas que instituem e controlam as formas de intervenção que geram rendas – o que pode envolver esquemas de corrupção. Se os Estados – e seus funcionários com poder discricionário – controlam a distribuição de lucros e custos, alguns indivíduos e empresas podem optar por pagar para obter benefícios ou diminuir custos, o que se caracteriza como pagamento corrupto feito ilegalmente para agentes públicos. Um mercado baseado em pagamentos ilegais seria ineficaz e consumiria a legitimidade do governo (ROSE- ACKERMAN, 1999).

Como uma das saídas possíveis para o problema da corrupção, essa abordagem propõe reformas para diminuir os lucros e aumentar os custos das transações ilegais, como a eliminação dos programas corruptos; o estabelecimento de processo de privatização credível; reformas em programas públicos; pressões competitivas na administração; aumento da probabilidade de detecção, punição e castigo; reformas no aprovisionamento do Estado (aumentando a eficiência das compras do setor público). No campo político, diminuir a possibilidade de corrupção dependeria de reformas na organização do processo eleitoral e legislativo e no financiamento de campanha. Para minar a corrupção política seria preciso

afetar a disponibilidade dos políticos a aceitarem, dos grupos privados a pagarem e dos eleitores a tolerarem. Ou seja, em uma linguagem econômica de incentivos, é preciso incentivar os políticos a satisfazerem os interesses de grandes eleitorados, os eleitores a exigirem benefícios públicos e não favores pessoais do sistema político e reformar o financiamento de campanha (ROSE-ACKERMAN, 1999).

Outros preferem falar não em um mercado coibido, mas em um mercado da corrupção. Ao analisar a ordem oculta da corrupção (“the hidden order of corruption”), Della Porta e Vannucci (2012) mostram os códigos e mecanismos invisíveis que operariam na estabilização dos links entre corruptos e corruptores. Em algumas sociedades, emergiriam ordens corruptas estáveis, baseadas em um vasto repertório de mecanismos de regulação e estruturas que embasam as trocas corruptas. Através desses constrangimentos institucionais informais os atores envolvidos na corrupção conseguiriam reduzir as incertezas e os riscos de falhas ou denúncias, e aumentar as chances de impunidade e de lucros ilícitos.

Nas últimas três décadas, os estudos sobre corrupção tem se preocupado em como a corrupção beneficia poucos em detrimento de muitos, atrasa e distorce o desenvolvimento econômico, atinge direitos básicos e desvia recursos de áreas e serviços essenciais: “corruption benefits the few at the expense of the many; it delays and distorts economic development, preempts basic rights and due process, and diverts resources from basic services, international aid, and whole economies” (JOHNSTON, 2005:1). O problema desses estudos é que delegaram a solução da corrupção ao mercado, não ao Estado, ficando este imune a mudanças e questionamentos importantes. A solução tem sido “one size fits all”, o que significa que países em desenvolvimento deveriam seguir os modelos delimitados pelos países do centro do capitalismo e pelas agências econômicas internacionais. É urgente que reconheçamos as diferentes síndromes de corrupção presente em cada sociedade e que o Estado seja trazido para o centro das reformas (JOHNSTON, 2005).

Esta literatura preocupada com custos e benefícios falha em reconhecer as distorções e fraquezas que o próprio mercado produz (WARREN, 2006). Além disso, esta abordagem desenvolve um conceito de corrupção restrito aos atos considerados ilegais. Ela não observa os elementos normativos que estão presentes neste conceito, à medida que se relaciona com o julgamento de práticas realizadas por agentes políticos e burocráticos. Isto é, esta literatura preocupada com o tema das reformas institucionais e da relação entre instituições e corrupção

não observa os elementos culturais e valorativos que cercam o tema, muito menos que o controle e responsabilização da corrupção envolvem o aprofundamento da democracia. Não há um cuidado conceitual com a corrupção, ao não se perceber que ela é um conceito normativamente dependente, porque depende do julgamento dos cidadãos, e se reveste de uma abrangência em diversas práticas realizadas no interior de instituições políticas e burocráticas. Ao não levar em conta uma concepção de interesse público, a abordagem econômica obscurece o fato de que os aspectos normativos influenciam a prática da política, posto que justificam regras e são valores mobilizados como motivos para a ação (FILGUEIRAS, 2008). Na nossa opinião, a corrupção envolve não apenas o ato de ilegalidade e de desvio de recursos públicos, mas o processo de degeneração das instituições políticas, que coloca desafios imensos inclusive para o próprio regime democrático.

De uma forma geral, a pesquisa acadêmica sobre corrupção política tem abordado principalmente o papel de fatores como o desenvolvimento econômico e o desenho institucional (MOISÉS, 2009). Mas para os estudos que focam na cultura, as atitudes públicas diante da corrupção refletem a noção de que a visão dos cidadãos é central para sustentá-la e determinar seu impacto na democracia, e que a percepção de corrupção diminui a legitimidade do regime democrático (BLAKE; MORRIS, 2009).

Aqueles preocupados com uma abordagem cultural entendem que os valores publicamente partilhados pelos cidadãos definem as regras que influenciam como a sociedade persegue os seus objetivos. Alguns estudiosos dentro desta perspectiva preferem concentrar sua atenção nas crenças externalizadas ou atitudes individuais, conectando a corrupção, por exemplo, a uma generalizada falta de respeito à lei (MORENO, 2002). Já outros preferem o poder explicativo de forças macro-estruturais como fragmentação social (COLLIER, 2002), baixo nível educacional, ou lealdade individual a elites tradicionais (SCOTT, 1972). Power e Gonzalez (2003) identificam o impacto de fatores culturais como a tradição religiosa e o nível de confiança interpessoal na incidência de corrupção. Especificamente na América Latina, a corrupção é analisada como reflexo de tradições culturais arraigadas, da presença de valores como o particularismo e formalismo, com o estudo da primazia das relações pessoais e familiares sobre normas universais (NEF, 2001), oportunidades econômicas limitadas e vulnerabilidade da classe média (LITTLE, 1996) e baixa confiança política (MORRIS; KLESNER, 2010).

Assim, os estudiosos deste grupo focam nos valores e visões que dão suporte à corrupção, na natureza das percepções populares sobre ela e usam dados de opinião pública para medir o seu impacto em diferentes fenômenos (BLAKE; MORRIS, 2009). Por exemplo, Canache e Allison (2005), exploram o link entre percepções individuais de corrupção e a desconfiança generalizada nos outros e nas instituições políticas, avaliações mais pobres da economia e apoio a partidos da oposição. Alguns conectam as percepções de corrupção à própria legitimidade do regime democrático (SELIGSON, 2006).

Incorporar os valores e a cultura como dimensões analíticas da corrupção significa enfatizar os modos como os cidadãos vêm e avaliam a corrupção e o quanto essas percepções e convicções afetam o seu apoio a governantes, instituições e à democracia. A aceitação social da corrupção diminuiria a adesão ao regime democrático e estimularia a aceitação de escolhas autoritárias. Se uma grande parte de cidadãos acredita que a corrupção é um componente inerente ao regime democrático e não derivada de comportamentos específicos ou do modo de funcionar de certas instituições, isso desqualificaria elementos centrais da democracia, como os mecanismos de accountability (MOISÉS, 2009).

Em uma abordagem mais atenta à moralidade política, aos contextos históricos e aos processos sociais envolvidos nas práticas da corrupção, Filgueiras (2008) propõe que a corrupção ocorre num plano de valores relacionados à prática da política. Para ele, a corrupção seria aquilo que a sociedade constrói como o rompimento de uma orientação normativa, construída através do estabelecimento de juízos morais acerca do comportamento dos atores e instituições. Estabelecer se uma ordem é íntegra ou corrompida é estabelecer juízos morais, os quais seguem os valores consensualmente formulados no plano normativo. Assim, a corrupção pode ser compreendida a partir do rompimento – no plano concreto de ação – com uma gramática normativa específica a uma determinada coletividade: “O modo como a corrupção está atrelada ao plano da moralidade implica o fato de os atores qualificarem determinada ordem como corrompida ou íntegra. A corrupção na ordem política significa um juízo emitido pelos atores em contextos de interação” (FILGUEIRAS, 2008:88). Dessa forma, compreender o fenômeno da corrupção exigiria incluir a análise dos valores e concepções morais dos cidadãos de cada coletividade. Isso significa que entender a corrupção passa pela atribuição de sentido dada pelos atores, pelo entendimento dos aspectos normativos que fundamentam a vida em sociedade. Estabelecer que uma ordem política é corrupta

significa qualificá-la com base em valores que se expressam no plano do discurso político dos atores em interação social (FILGUEIRAS, 2008).

Com uma abordagem habermasiana, na qual o uso da razão comunicativa constrói consensos normativos com base em dimensões de validade estáveis em situações de discurso, afirmar que certa ordem é corrompida ou não significa mobilizar normas no plano desses consensos normativos. Só são válidas normas que do ponto de vista da inclusão – da igual consideração de todos os possíveis afetados – poderiam ser aceitas com base em boas razões. Com essa possibilidade de constante juízo e avaliação, os atores mobilizam normas consensuais, que dizem da nossa vida em comum e operam expectativas comportamentais nesse plano intersubjetivo. A possibilidade da avaliação coloca um constante julgamento sob o agir político. E dessa forma a corrupção é definida pelos atores em um processo lingüístico (FILGUEIRAS, 2008). Nesse sentido, o elemento justificativo é ressaltado. A construção dos consensos normativos depende da capacidade dos atores de justificarem as suas razões e ações. Cada consenso justifica a ordem e ao mesmo tempo coloca a corrupção como uma potência – algo que ameaça essa ordem.

Portanto, a compreensão deste fenômeno passa pela análise das justificativas emitidas pelos governantes, mobilizadas muitas vezes quando estes são alvo de processos de accountability. Ao publicizar as ações e decisões tomadas na esfera governamental, as instituições de accountability realizam o julgamento daqueles que estão no poder e fornecem informações preciosas para que os cidadãos construam seus próprios juízos.

A próxima seção revisa conceitos centrais de corrupção adotados pela literatura em Ciência Política e se junta à crítica à forma moderna de se pensá-la – como desvio individual de normas legais – fazendo seu contraponto com as noções de inclusão, publicidade e justificação.