Max Weber é uma démarche em relação aos pressupostos consagrados nas ciências sociais do século XX porque contribuiu com a perspectiva da causalidade-intencionalidade na explicação dos fenômenos sociais. Sua teoria da burocracia e da ação social definem seu lugar entre os grandes pensadores sociais do mundo moderno, principalmente devido ao fato de ter aberto uma fenda para a compreensão dos microfundamentos da ação social.
Neste sentido, contemporaneamente, no debate sobre a redução das funções do Estado intervencionista, social-democrata, ganha destaque o papel atribuído à burocracia na sua relação com os políticos como ator proeminente na esfera decisória. Em outras palavras: se o
19 Para uma discussão ampla e aprofundada do tema, aconselham-se as seguintes leituras: HIRSH (1977); OFF
Estado eficiente necessita ser reduzido, então o tamanho da burocracia, ampliada para atender às demandas da sociedade em expansão (direitos sociais, civis e humanos), também é atingida nas reformas para enxugar a máquina administrativa como preconiza a reforma gerencial da administração pública.
Para tanto, essa atitude política para buscar os fundamentos internos ao Estado, enseja o aparecimento das teorias institucionalista e neoinstitucionalistas, as quais rompem com a visão estruturalista quanto da escola derivacionista alemã.
Os intitucionalistas antigos teorizaram sobre o Estado enquanto instituição. Teorizaram também sobre outras instituições não estatais como a Igreja, os sindicatos, enfim sobre uma rede de organizações que apareceram com o surgimento da moderna civilização capitalista.
Por outro lado, o neoinstitucionalismo, busca as interações entre as agências governamentais e os aspectos organizacionais e institucionais da dinâmica política, sobretudo das microracionalidades centradas em outros atores que não apenas os capitalistas (o capital) e os trabalhadores (trabalho), enquanto atores principais na explicação das ações do Estado, exigem o mapeamento ao menos sucinto – sem a perda da qualidade conceitual - das contribuições relativas ao Estado e os atores, haja vista que nesta perspectiva são focalizados os mais relevantes estudos sobre instituições no Brasil.
Se a abordagem anterior estava direcionada para as externalidades do Estado e para as estruturas regentes, o neoinstitucionalismo volve-se para as particularidades da ação estatal, suas internalidades e para a atitude dos agentes públicos e privados nos aspectos concernentes às relações de poder e de mando a partir da funcionalidade das instituições, a fim de compreender o Estado para além das grandes dicotomias, expressão cara a Bobbio (1995): Estado versus sociedade, Estado versus mercado, domínio público versus domínio privado. Em síntese e parafraseando Pereira (1996), existem situações intermediárias proporcionadas por uma multiplicidade de arenas e atores que desenvolvem interações tais como a burocracia executiva, o parlamento e a empresa moderna. As bases dessa abordagem estão em Max Weber.
Weber (1993) adotou as bases conceituais da metodologia compreensiva através da formação do tipo-ideais enquanto vértebra usada para explicar as propriedades dos fenômenos, dentre eles o entendimento da burocracia, sobretudo sua interação com o Parlamento enquanto instituição política. Suas pesquisas informam sobre a reflexão científica e política contemporânea. Elas vão desde questões epistemológicas ao estudo do capitalismo, da religião e da burocratização das sociedades modernas. Com razoável sucesso, o sociólogo
alemão tratou da burocracia no terreno da dominação racional-legal, um dos três tipos de dominação analisados. (As outras são: a carismática e a tradicional).
Para Weber a burocracia invade a empresa capitalista, a Igreja (burocracia eclesiástica), os partidos políticos e finalmente, o Estado. Mais ainda, a burocracia é um tipo de administração pública na qual as decisões, “o verdadeiro poder”, estão concentradas na máquina administrativa formada por um conjunto de funcionários civis e militares (embora enxergue diferenças nessas duas burocracias).
Nascida com o desenvolvimento do Estado moderno é um meio imprescindível para atingir objetivos políticos através da estruturação coletiva das tarefas. Baseia-se na hierarquização delas, compartimentalização vertical, controle da informação e, sobretudo, em razão do tipo de trabalho específico que realizam os agentes, desenvolve interesses próprios. Daí provém seu grau de autonomia.
Em relação aos funcionários são recrutados pelo critério da capacidade intelectual, da competência, exigências necessárias para lidar com os assuntos próprios da função a ser exercida. A disciplina é a condição para o sucesso na execução das tarefas. Do ponto de vista estritamente político são capazes de mobilizar recursos e apoios com a finalidade de defesa de seus próprios interesses. Diz Weber (1993, p. 41)
Num Estado moderno, o verdadeiro poder, que não se faz sentir nas prelações parlamentares nem nas falas dos monarcas, mas no dia-a-dia da máquina administrativa, está, necessária e inevitavelmente, nas mãos do funcionalismo tanto civil quanto militar. Pois é do seu escritório que o moderno oficial graduado dirige até as batalhas.
Porém, apesar do papel da burocracia, este ator é subsumido à fração das classes hegemônicas.
Ele preocupou-se também com a extensão do poder da burocracia, consequência inevitável da racionalização das tarefas do Estado. Esse poder advém do “segredo profissional” protegido por mecanismos legais legitimados pelo direito moderno. Quanto ao poder legislativo, onde se elaboram as leis e como representante dos cidadãos, Weber lembra que é o órgão representativo do Estado moderno governado por meios burocráticos.
Contudo, o importante é impedir que a burocracia ganhe proeminência no jogo político, ou seja, que transforme o governo em governo burocrático. Cohn (1993) evoca que
para Weber não interessa o fim da burocracia porque a vida social e política não a prescindem.
Cohn (1993), exegeta da obra de Weber, reconhece que a burocracia é fundamental para o governo nas sociedades modernas, entretanto, alerta para a possibilidade dela controlar o jogo político:
Na busca de soluções para esse problema, que via como decisivo, Weber exibe a peculiaridade da sua concepção de construção institucional. Nela, a dimensão central da luta assume a forma da competição, como contrapartida política à concorrência econômica. O modelo weberiano de relações entre os centros de poder na sociedade não é de equilíbrio estático, mas de confronto dinâmico. (COHN, 1993,p.16)
A burocracia que dá o perfil do Estado moderno define-se enquanto Estado-em-ação. Ou seja, é o governo se impondo no dia-a-dia dos assuntos estatais, definindo, executando e controlando as políticas públicas. Ao fim e ao cabo, Weber (1982, p.98) insistiu que “o Estado é uma comunidade humana que pretende, com êxito, o monopólio do uso legítimo da força física dentro de um determinado território”. Grifo do autor. Esta definição compreende-o num sentido geral, o Estado na sua externalidade, mas não explica, essa definição, a forma pela qual opera na sua funcionalidade interna, isto é, suas regras que determinam o jogo e as estratégias a serem usadas pelos agentes envolvidos em escolhas decisórias, bem como o processo de criação e desaparecimento das instituições estatais, definidoras das políticas governamentais. No entanto, Weber ao discorrer sobre a burocracia e a teoria da ação social possibilita o aparecimento de vertentes nas ciências sociais que se interessem pelas internalidades do Estado moderno, ou seja, o Estado nos seus microfundamentos.
Por fim, a burocracia, entretanto, oferece os meios para a compreensão endógena da dinâmica estatal porque age incentivando ou constrangendo os agentes responsáveis pela condução do jogo de motivações em torno das preferências políticas.