A redução das desigualdades sociais e regionais a teor de ser um objetivo da República, nos termos do insculpido pelo artigo 3º, inciso III, da CF/88, também foi inserida como princípio constitucional da atividade econômica e se inter-relaciona com os demais princípios da estrutura econômica insculpida no artigo 170, caput, e incisos. A inserção e a compatibilização têm a sua razão de ser.
O Brasil, desde a sua divisão em Capitanias Hereditárias150, constituiu o seu território baseado em segmentos regionais. Na época do colonialismo, o Brasil era dividido em segmentos longitudinais e, posteriormente, com a adoção do modelo de federalismo e a divisão em Estados-Membros, em regiões151 que pudessem adequar a diversidade cultural, social e da economia própria da região.
Para se imprimir um desenvolvimento equilibrado entre as Regiões brasileiras, o que afetará consequentemente a evolução social, é necessária a implementação de políticas públicas para estimular a economia regional, por meio de incentivos fiscais, receitas orçamentárias privilegiadas e de programas sociais. Somente com a redução das desigualdades regionais é que será possível alcançar também o desenvolvimento social, com a erradicação da pobreza e o bem-estar social.
André Ramos Tavares indica que este princípio:
[...] impõe que o desenvolvimento econômico e as estruturas normativas (liberais) criadas para fundamentar o crescimento econômico devam estar voltados também à redução das desigualdades em todas as regiões do país, bem como ao
desenvolvimento social. Para tanto, poder-se-á utilizar,
especialmente, da implementação de políticas públicas, como incentivos, buscando reduzir as diferenças entre essas regiões e alcançar melhorias de ordem social152.
150 Forma de administração territorial do Império Português para colonizar e explorar o território
brasileiro por intermédio de donatários, uma vez que os recursos da Coroa eram escassos. Teve duração entre os séculos XVI e XVIII.
151 Norte, Sul, Nordeste, Sudeste e Centro-Oeste.
O artigo 21, inciso IX, da CF/88, dispõe que compete à União “elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”, sendo que nos termos do artigo 43, também da Carta Magna, “poderá articular sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das desigualdades regionais”. Por sua vez, o artigo 23, inciso X, da CF/88, dispõe que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, possuem competência comum para “combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos”, e, diante disso, o artigo 25, §3º, também do Texto Constitucional, estabelece que os Estados “organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição”, sendo que poderão “instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum”, mediante lei complementar.
Por isso, Nelson Nazar diz que a redução das desigualdades regionais e sociais “configura um perfil social democrático da Constituição, que se conecta aos arts. 3º, inciso III (elencado como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil); 25, §3º; e 43 da Carta Magna promulgada em 5 de outubro de 1988”153.
Outrossim, as condições para integração de regiões em desenvolvimento e a composição dos organismos regionais que executarão os planos regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social, serão objeto de lei complementar, nos termos do §1º do artigo 43 da Constituição Federal. Um exemplo de organismo regional instrumental para o desenvolvimento regional e social é a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE)154,
153 NAZAR, Nelson. Op. cit., pp. 65-66. 154
―Compete à Sudene:
I - definir objetivos e metas econômicas e sociais que levem ao desenvolvimento sustentável de sua área de atuação;
II - formular planos e propor diretrizes para o desenvolvimento de sua área de atuação, em consonância com a política nacional de desenvolvimento regional, articulando-os com os planos nacionais, estaduais e locais;
III - propor diretrizes para definir a regionalização da política industrial que considerem as potencialidades e especificidades de sua área de atuação;
integrante do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, criada pela Lei Complementar nº. 125, de 3 de janeiro de 2007, cuja missão institucional é "promover o desenvolvimento includente e sustentável de sua área de atuação e a integração competitiva da base produtiva regional na economia nacional e internacional"155.
O Ministério da Integração Nacional tem importante participação no desenvolvimento social e regional, já que formula e conduz a Política Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR; cria planos e programas regionais de desenvolvimento; estabelece estratégias de integração das economias regionais; conclama as diretrizes e prioridades na aplicação dos recursos dos programas de financiamento de que trata a alínea "c" do inciso I do art. 159 da Constituição Federal; acompanha e avalia os programas integrados de desenvolvimento nacional, dentre outras medidas necessárias ao cumprimento do objetivo constitucional de reduzir as desigualdades sociais e regionais156.
IV - articular e propor programas e ações nos Ministérios setoriais para o desenvolvimento regional, com ênfase no caráter prioritário e estratégico, de natureza supra-estadual ou sub-regional;
V - articular as ações dos órgãos públicos e fomentar a cooperação das forças sociais representativas de sua área de atuação de forma a garantir o cumprimento dos objetivos e metas de que trata o inciso I do caput deste artigo;
VI - atuar, como agente do Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal, visando a promover a diferenciação regional das políticas públicas nacionais e a observância dos §§ 1o e 7º do art. 165 da Constituição Federal;
VII - nos termos do inciso VI do caput deste artigo, em articulação com o Ministério da Integração Nacional, assessorar o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão por ocasião da elaboração do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento geral da União, em relação aos projetos e atividades previstas para sua área de atuação;
VIII - apoiar, em caráter complementar, investimentos públicos e privados nas áreas de infra-estrutura econômica e social, capacitação de recursos humanos, inovação e difusão tecnológica, políticas sociais e culturais e iniciativas de desenvolvimento sub-regional;
IX - estimular, por meio da administração de incentivos e benefícios fiscais, os investimentos privados prioritários, as atividades produtivas e as iniciativas de desenvolvimento sub-regional em sua área de atuação, conforme definição do Conselho Deliberativo, em consonância com o § 2º do art. 43 da Constituição Federal e na forma da legislação vigente;
X - promover programas de assistência técnica e financeira internacional em sua área de atuação; XI - propor, mediante resolução do Conselho Deliberativo, as prioridades e os critérios de aplicação dos recursos dos fundos de desenvolvimento e dos fundos setoriais na sua área de atuação, em especial aqueles vinculados ao desenvolvimento científico e tecnológico;
XII - promover o desenvolvimento econômico, social e cultural e a proteção ambiental do semi-árido, por meio da adoção de políticas diferenciadas para a sub-região.‖
155 Disponível em: <http://www.sudene.gov.br/sudene>. Acesso em: 22 set. 2012.
Nessa linha, Leonardo Vizeu Figueiredo157 afirma que pelo princípio da redução das desigualdades sociais e regionais constata-se uma “triste realidade nacional, a de que o Brasil é um país de regiões privilegiadas e marginalizadas”, tratando-se “de princípio de integração da Nação brasileira, baseado em um conceito de federalismo cooperativo e assimétrico”, consistindo em um “compartilhamento equânime, em todas as regiões do país, do desenvolvimento social advindo da exploração de atividade econômica”.
No mais, consoante com o §2º, incisos I, II e III, do artigo 43, da CF/88, poderão ser concedidos incentivos regionais, mediante a edição de lei, que compreenderão, dentre outros a:
[...] igualdade de tarifas, fretes, seguros e outros itens de custos e preços de responsabilidade do Poder Público; juros favorecidos para financiamento de atividades prioritárias, isenções, reduções ou diferimento temporário de tributos federais devidos por pessoas físicas ou jurídicas.
Nesse contexto, prevê o inciso IV do §2º do mesmo artigo 43, a “prioridade para o aproveitamento econômico e social dos rios e das massas de água represadas ou represáveis nas regiões de baixa renda, sujeitas a secas periódicas”. Além disso, nessas áreas, a União “incentivará a recuperação de terras áridas e cooperará com os pequenos e médios proprietários rurais para o estabelecimento, em suas glebas, de fontes de água e de pequena irrigação” (§3º).
Já o artigo 159, inciso I, alínea ―c‖, da Constituição Federal enfatiza que a União aplicará 48% do produto da arrecadação do imposto sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados de diversas formas, sendo que 3% será para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por meio de suas instituições financeiras regionais em consonância com os planos regionais de desenvolvimento, assegurado ao semiárido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região.
Enfim, o comando do artigo 174 da CF/88 especifica ainda que o Estado deve exercer as funções de fiscalizar, incentivar e planejar, na condição de agente normativo e regulador da atividade econômica.
No caminho de se reduzir as desigualdades sociais e regionais por intermédio de políticas públicas tributárias e orçamentárias, Lafayete Josué Petter exemplifica que:
[...] a despeito da proibição da União de instituir tributo que não seja uniforme no território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação à Estado ou Município (C.F., art. 151, inciso I), ela entregará 3% do produto da arrecadação do IR e do IPI às Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste para aplicação em programas de financiamento do setor produtivo (C.F., art. 159, inciso I, alínea ―c‖). Objetiva-se favorecer as regiões mais pobres. Aos Estados, por exemplo, é conferida a possibilidade, via legislação estadual, de disciplinar o retorno do ICMS devido aos Municípios em proporção diversa do valor adicionado, que por si só apenas reflete a riqueza criada, possibilitando a inserção de fatores sociais (população, renda per capita, etc.), promovendo a redução das desigualdades entre as municipalidades (C.F., art. 158, parágrafo único), cujos efeitos ocorreriam até no retorno de IPI que é feito em proporção às exportações realizadas (C.F., art. 159, inciso II e parágrafo 3º). Por fim, as metas e objetivos de longo prazo, tais como a da redução das desigualdades socais e regionais, devem estar consignadas no plano plurianual (C.F., art. 165, parágrafo 1º).158
Sobre a intervenção estatal mediante a indução, via políticas de tributação, para se efetivar o desenvolvimento social e regional e, por conseguinte, reduzir as suas desigualdades, nos termos do que determinado pelo Texto Constitucional, nos dizeres de Diego Bomfim:
[...] é de se reconhecer que o manejo dos tributos como forma de intervenção estatal, apesar de não configurar fenômeno recente, passou mais intensamente a ser utilizado como instrumento de intervenção do Estado sobre o domínio econômico em razão do advento do Estado social fiscal com sua concepção intervencionista, sendo fácil perceber o novo e importante papel que a tributação assume nesse cenário.
[...] É justamente por essa razão que a tributação como instrumento de indução comportamental se mostra efetiva.159
158 PETTER, Lafayete Josué. Op. cit., p. 92.
De fato, este princípio constitucional da ordem econômica compatibiliza os objetivos republicanos relacionados ao desenvolvimento social com a atividade econômica. No mesmo sentido, João Bosco Leopoldino da Fonseca aduz que:
Também este princípio da ordem econômica e financeira está em sintonia com os objetivos estabelecidos no artigo 3º da Constituição, que preconiza a erradicação da pobreza e a marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais, bem como ainda a promoção do bem de todos, dentro de um quadro de garantia do desenvolvimento de âmbito nacional.160
Ainda no escopo dos ensinamentos de Lafayete Josué Petter, resta bem analisado o princípio em evidência, no sentido de que objetiva a efetividade da isonomia e da distribuição dos louros do desenvolvimento econômico para se reduzir as desigualdades sociais e regionais:
Esse princípio representa a busca por uma maior isonomia entre as diversas regiões do País, ou seja, uma melhor equalização das condições sociais e regionais. Um dos mecanismos utilizados para a redução das desigualdades regionais previstos na Constituição são os incentivos tributários e orçamentários (art. 43 e 165, §1º da Constituição).
[...]
A bem da razão, a meta da redução de tão discrepante realidade, que a marca registrada de nosso País, pode ser identificada no princípio isonômico, em sua faceta substancial, que se ancora na dignidade da pessoa humana, fim da ordem constitucional econômica. Mesmo a superação dos problemas políticos passa pelo estabelecimento de um processo de desenvolvimento com progressiva eliminação das desigualdades sociais.
[...]
E o pior é que a história da ocupação do território brasileiro bem dá conta dos motivos de tantas diferenças encontradas nas realidades sociais e regionais, o que significa dizer que mudanças concretas não ocorrerão naturalmente, mas são mesmo dependentes de uma forte atuação estatal corretiva desta situação.
[...]
O crescimento econômico não é o fim em si, mas um simples meio para o bem estar geral. Ele não pode ser posto a serviço tão somente de um desenvolvimento obtido a qualquer preço, isto é, com sacrifícios que importem em um processo de exclusão crescente. Há de se partilhar uma razoável distribuição dos benefícios desse processo de crescimento. O nosso País apresenta problemas de desigualdade acentuada, tanto social como regionalmente. A
160 LEOPOLDINO DA FONSECA, João Bosco. Direito Econômico. 6ª ed. rev. e atual. Rio de Janeiro:
melhoria das condições sociais há de se dar ao mesmo tempo em que se promove desenvolvimento econômico.161
Dessa forma, conforme leciona Fabiano Del Masso, “o mandamento do princípio é o do desenvolvimento equilibrado das regiões brasileiras”, sendo que:
O agente econômico privado, se não direcionado por políticas públicas que o estimulem a empreender e desenvolver regiões específicas, pouco poderá fazer para a aplicação do princípio. Assim, dirige-se o legislador ao próprio Poder Público, que identificará as regiões e criará as políticas de desenvolvimento econômico.162
Em tempo, Lafayete Josué Petter, em obra específica sobre os princípios constitucionais econômicos, explica que o desenvolvimento segue além do crescimento econômico, alcançando verdadeiramente o crescimento do nível social das pessoas, grupos e regiões:
Demais disto, como o desenvolvimento não se reduz apenas ao aspecto econométrico da expressão – crescimento econômico -, mas importa mesmo uma elevação do nível cultural-intelectual comunitário e, portanto, é um processo ativo de mudança social, a redução das desigualdades regionais traz enormes benefícios para o País, especialmente se considerarmos a imensidão do território nacional. Ao contrário, a má distribuição de rendas conduz a uma série de problemas sociais a começar pelos grandes fluxos migratórios e o inchamento das grandes cidades, os quais, por sua vez, acabam por levar a outros problemas como o sobre carregamento em determinadas regiões, da infraestrutura de serviços de utilidade pública – v.g., energia, comunicações, transportes – e da rede fornecedora de serviços públicos – saúde, saneamento, educação -, além do aumento da criminalidade e da violência urbanas e até do crescimento da discriminação social.163
Portanto, diante dos comandos constitucionais e dos acontecimentos inerentes à economia e à atividade econômica, deve o Estado intervir na economia para exercer as funções que lhe foram outorgadas para reduzir as desigualdades sociais e regionais. E a redução das desigualdades sociais e regionais, seja como objetivo da República, seja como princípio a ser observado pela atividade econômica, está no núcleo do direito ao desenvolvimento, na tentativa de fazer dos
161 PETTER, Lafayete Josué. Op. cit., pp. 91-93. 162 MASSO, Fabiano Del. Op. cit., p. 71.
163 PETTER, Lafayete Josué. Princípios Constitucionais da Ordem Econômica. São Paulo: RT, 2005,
comandos constitucionais normas que efetivam o crescimento econômico com a distribuição do bem-estar social, em verdadeiro círculo virtuoso.
7 O DIREITO AO DESENVOLVIMENTO
O desenvolvimento sempre foi objeto de busca pelos Estados. Nesse diapasão, as reivindicações em prol do reconhecimento e da respectiva tutela sobre os direitos humanos, incluindo aí o direito ao desenvolvimento, passaram a ganhar força dentro de um processo de racionalização moral, social e jurídica, ascendente desde o final do século XVIII.
Em 1770, a expressão "droits fondamentaux" ("direitos fundamentais") surge na França como consequência do movimento político e cultural que resultou na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, caracterizada pela exposição dos direitos humanos.
Entretanto, conforme ensina Lauro Ishikawa, “é necessário distinguir os Direitos Humanos dos Direitos Fundamentais” e, dessa forma, bem especifica:
Os Direitos Humanos são aqueles conhecidos e reconhecidos universalmente, nos Tratados Internacionais, Declarações e nas demais normas internacionais, como tudo aquilo que é fundamental para assegurar o desenvolvimento do ser humano e de todos os povos.
Por outro lado, os Direitos Fundamentais são aqueles Direitos Humanos internalizados por meio da Constituição Federal do respectivo país e, no caso do Brasil, são os direitos insculpidos no título II da Constituição Federal e, todo o rol de direitos que estão em consonância com aquele espírito, em todo o ordenamento jurídico do país, em conformidade com o art. 5º, § 2º, da Constituição.164
Ricardo Hasson Sayeg também demonstra tal necessidade salientando que:
[...] os direitos humanos não se confundem com os direitos fundamentais, embora esses sejam também relevantíssimos. Os direitos humanos vêm antes, são pré-existentes, fruto da natureza humana, direitos inatos como dito, enquanto, por outro lado, os direitos fundamentais são direitos outorgados pelo Estado. Por tal
164 ISHIKAWA, Lauro. O Direito ao Desenvolvimento como Concretizador do Princípio da Dignidade
razão, entender os direitos humanos estritamente como direitos fundamentais é minimizá-los.165
Feita a breve distinção, vale lembrar que de acordo com a própria evolução da sociedade humana, os direitos humanos ficaram marcados por dimensões de direitos que, com o passar dos tempos, interagem-se sucessivamente, sem que a anterior fosse substituída pela posterior.
Nesse diapasão, Vladmir Oliveira da Silveira e Maria Mendez Rocasolano mencionam que:
[...] O atual mundo jurídico enfatiza a constatação e a reivindicação de direitos que objetivam proteger e garantir a dignidade da pessoa humana em toda sua complexidade. Convivem os tradicionais direitos civis e políticos com os direitos sociais, econômicos e culturais, num ambiente propício ao desenvolvimento científico e tecnológico, onde surgem novos paradigmas e, por conseguinte, a necessidade de respostas rápidas e simétricas às circunstâncias históricas, além de adequadas a conceitos como liberdade, igualdade e fraternidade.166
Assim, identificam-se os direitos tidos como de primeira dimensão, por caracterizarem o estabelecimento de limitações ao Poder do Estado, com o intuito de garantir a liberdade civil e política do cidadão, bem como a esfera íntima da vida humana167: direito à vida, à liberdade, à igualdade formal e à propriedade.
Depois, advieram os direitos conhecidos como de segunda dimensão, compostos pelas conquistas econômicas, sociais e culturais do homem168, na medida em que surge a necessidade de garantir a promoção social da coletividade a ser implementada pelo Estado como sujeito garantidor do desenvolvimento
165 SAYEG, Ricardo Hasson. Análise Contemporânea do Direito em face da Globalização e da Crise
Econômica: II Congresso Internacional de Direito (Brasil – Europa). Organização: Instituto de Direito do Trabalho da Faculdade de Direito de Lisboa; Programa de Pós-Graduação em Direito da PUC-SP; Comunidade de Juristas de Língua Portuguesa. Lisboa: Almedina, 2010, p. 187.
166 SILVEIRA, Vladmir Oliveira da; ROCASOLANO, Maria Mendez. Direitos Humanos: conceitos,
significados e funções. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 229.
167 Os direitos de primeira dimensão são considerados como negativos, pois exigem do Estado sua
abstenção. Esses direitos foram universalizados pela Revolução Francesa e encontram-se descritos no Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos, com a aprovação obtida na XXI Assembléia Geral da ONU, no dia 16 de dezembro de 1966. Sua validade internacional se deu em 23 de março de 1976.
168 Os direitos humanos de segunda dimensão surgiram no final do século XIX tendo um cunho
econômico, social e cultural do ser humano, destacando-se as Constituições Mexicana de 1917 e a Alemã de 1919 (Weimar)169. Esta segunda dimensão de direitos é representada pelo direito ao trabalho, à saúde, à moradia, à cultura e à educação, dentre outros.
A humanidade vivenciou, ainda, o advento dos direitos humanos denominados de terceira dimensão, conhecidos doutrinariamente como direitos de