A classificação utilizada foi originalmente proposta por Giuseppe di Palma (1976) para o estudo do parlamento italiano e aprimorada por Taylor-Robinson e Diaz (1999), no parlamento hondurenho, e por Amorim Neto e Santos (2003) no brasileiro.
Ela consiste em fazer uma compilação dos Projetos de Lei Ordinária (PL) e dos Projetos de Lei Complementar (PLC) propostos por Deputados da Câmara dos Deputados do Brasil e aprovados nas legislaturas 50, 51, 52 e 53 (período de 1995 até o ano de 2010). Procuro classificá-los quanto ao nível de agregação e temática dos projetos, com vistas a poder observar se os deputados de fato se concentram mais em leis de regulação e simbólicas (honoríficas), ao mesmo tempo que analisar se a composição da coalizão do Executivo influencia nessas características, conforme as hipóteses a serem testadas. A abrangência das leis ajudará a identificar se o foco de atuação daqueles é voltado a grupos dispersos, concentrados localmente ou apresentam foco nacional de atuação, de modo a poder analisar indícios que possam sustentar o argumento do trabalho.
Foram selecionados os PLs e PLCs por estas espécies jurídicas passarem por tramitação convencional (sem exigência de maiorias qualificadas), serem de competência dividida com os outros poderes e geralmente se prestarem a legislar sobre questões referentes à sociedade civil, diferente dos Decretos Legislativos e dos Projetos de
Resolução que se concentram em temáticas administrativas internas ou de competência privativa do Congresso, ou dos Projetos de Emenda à Constituição que exigem um regime de tramitação particular, um terço da Câmara para proposição e maioria qualificada para aprovação. O intuito é analisar a produção cotidiana da Câmara.
Quanto à abrangência, os projetos foram classificados como:
- Nacional: leis de abrangência indistinta por toda população. Ex.: Adição de um décimo quarto salário, tornar o serviço militar obrigatório, acordos binacionais ou internacionais; - Regional: leis de abrangência concentrada em um estado ou região específica. Ex.: Construção de estrada que cruze grande parte da região nordeste, linha férrea ou projeto de água potável focado num estado ou região;
- Setorial: leis que visam um grupo ou setor social não concentrado geograficamente e que possa representar um nicho eleitoral, como aquelas centradas em empresários, entidades religiosas, agronegócio, classe trabalhista, servidores públicos, mulheres e indígenas. Ex.: Aumento de salários de professores, incentivos de crédito para empresários, lei que impeça a demissão de funcionários grevistas, etc;
- Local: leis concentradas em um município ou um conjunto de municípios, mas que não se aplicam a um estado. Ex.: Leis que regulam a transferência de verba para municípios, criação de uma reserva ambiental municipal, etc;
- Individual: leis que voltadas a alguns indivíduos físicos ou legais como empresas ou organizações profissionais específicas. Ex.: Criação de pensão para um indivíduo, permissão para um indivíduo receber congratulações estrangeiras, acordos com empresas específicas, etc.
A classificação das temáticas partiu daquelas propostas por Amorim Neto e Santos (2003). No entanto, houve uma mudança considerável nas categorias propostas por eles. Isso porque aquelas mostraram-se não convenientes para a problemática proposta neste trabalho e sua adequada avaliação. Procurou-se aqui realizar uma caracterização exaustiva das temáticas, de modo que o leitor pudesse ter a maior compreensão possível de quais são as categorias aqui trabalhadas. Qualquer esforço de compilação e classificação de leis se mostra uma empreitada problemática, difícil e, inevitavelmente, problemática. Basta ver a classificação que o próprio parlamento realiza e fornece. Suas
categorias são extensas, algumas vezes confusas e com fragilidades em sua discrição. O intuito deste trabalho não é resolver este problema. Muito pelo contrário. Procurou-se segregar categorias que pudessem minimamente descrever os resultados dos deputados e as áreas que mais lhe interessam, dando uma ideia de como dividem seu tempo legislativo entre temas estruturais e de maior potencial de mudança do status quo como econômicos, políticos, educação e saúde, dos regulatórios e paliativos, que se preocupam em regularizar temas cotidianos e convencionais, sem implicações estruturais e de mudança do status quo como leis regulatórias e simbólicas. Dessa maneira, espera-se poder compreender as características gerais das leis destes atores ao mesmo tempo que se investiga indícios que expliquem esses resultados.
Para tanto, foram utilizadas as seguintes categorias:
- Econômica: Leis relacionadas a incentivos econômicos e produtivos, visando uma política econômica, alavancar atividades produtivas ou alterações nos instrumentos de política econômica do Estado. Ex: PL 1305/2007, a qual inclui áreas de atuação para a companhia governamental de fomento ao desenvolvimento e o PL 1180/2007, que incentiva o cultivo de bambus;
- Políticas: Relacionam-se aos sistemas político, partidário e eleitoral. Ex.: PL 1670/1989, que dispõe sobre a organização dos partidos políticos;
- Culturais-Científicas-Tecnológicas: Incentivo a áreas culturais, científicas ou tecnológicas. Ex.: PL 1153/1995, que dispõe sobre o uso de animais em pesquisas científicas;
- Ecológicas: leis relacionadas ao meio ambiente, a natureza e ao clima. Ex.: PL 4386/1989, que inclui o município de São Bento do Sapucaí, estado de São Paulo, na área de proteção ambiental da Serra da Mantiqueira;
- Honoríficas: leis que dizem respeito a congratulações e reconhecimentos, seja em datas, nomes de entes públicos ou construções. Ex.: PL 2223/1991, que institui o dia do petroquímico;
- Educação: Leis que versem sobre o sistema educacional ou incentivos à educação, ou simplesmente que digam respeito a escola, ensino e instituições de ensino. Ex.: PL557/1991, que dispõe sobre a construção de creches e estabelecimentos de pré-escolas;
- Saúde: Leis que dizem respeito a área de saúde, suas instituições ou campanhas de prevenção. Ex.: PL 340/1995, que institui a Carteira Nacional de Prevenção do Câncer Ginecológico e Mamário;
- Regulação: regulam algum ramo de atividade, profissão ou alteram códigos legais e não se encaixam nas categorias anteriores. Ex: leis trabalhistas, normas para exercer profissões. PL 5349/2009, que exige que haja aviso com destaque nos produtos que contenham látex, da presença desse material. As leis de regulação por mais que apresentem um caráter generalista são tidas aqui como excludentes: primeiro os projetos foram adequados às outras temáticas; aquelas que não se encaixaram em nenhuma das anteriores foram então submetidas a essa categoria.
Para realizar a classificação, procurou-se observar as palavras-chave e a ementa dos projetos. Quando a análise da ementa não foi suficiente, apelou-se para avaliação do teor geral do mesmo. Os dados à serem estudados foram obtidos através do Portal da Transparência da Câmara dos Deputados do Brasil a partir de seu site oficial (http://www2.camara.leg.br/), de onde também foram obtidos os projetos na íntegra, assim como os textos das leis, quando necessário. Foram analisados apenas os projetos de lei que de fato se transformaram em norma jurídica no período, contabilizando 535 leis, dentre Projetos de lei ordinária e projetos de lei complementar, sendo 518 PLs e 17 PLPs.