A evolução da legislação urbana no município de São Paulo já se deu oficializando a irregularidade e institucionalizando o improviso. Esquizofrênica e ambígua, delimitava uma cidade ordenada segundo rígidos padrões construtivos, impedido a aglomeração; contudo, relegando aos pobres a área suburbana e rural, não regida por lei e alheia à responsabilidade do Estado. Os padrões de construção popular na cidade oficial deviam seguir rígidos preceitos enquadrando a casa no modelo unifamiliar, isolada, insolada, ventilada. Fora do perímetro legal, eram permitidas as aglomerações multifamiliares, os cortiços, as vilas e todas as formas condenadas no centro higienizado. Todas as formas de uso e ocupação irregular ou informal dos espaços públicos e semipúblicos se davam fora dessa fronteira legal. Primeiramente, esse espaço da ―obscuridade social‖ correspondia ao território dos negros na cidade. Após os anos 30, sofreu o afluxo estrangeiro e a imigração passou a ser associada ao mesmo preconceito higienista que era direcionado à população negra, quanto à falta de asseio e ao desregramento espacial.
Dois fatores foram preponderantes para a predominância da irregularidade do espaço paulistano. O primeiro foi o seu caráter excludente e ambíguo, cabendo ressaltar também que a maior parte da produção imobiliária se deu às margens dos seus efeitos, justamente nessas áreas não incidentes. Segundo Rolnik (1997:60), 72% das construções foram construídas sem o pedido de alinhamento, entre 1886 e 1893; porcentagem que permanece constante ao longo do século. Outro fator importante é que a ocupação ilegal não se alastrou uniformemente no espaço pelas diversas freguesias da cidade, havendo zonas de concentração de maior ou menor incidência, configurando uma ―cartografia heterogênea de modos de habitar‖, de acordo com os diferentes grupos sociais inseridos no mercado de trabalho ou excluídos dele. Em contraposição, a legalidade urbana foi estabelecida como reflexo do padrão de habitar das elites, no momento da proposição da legislação urbana. Resume a autora:
A análise detalhada desses territórios revela como o direito urbanístico, enquanto discurso e processo, funciona como mecanismo de criação de um espaço (ainda que imaginário) definidor de limites, domínios e hierarquias, condenando singularidades divergentes. Entretanto, analisando as formas e usos do espaço condenado pela lei, encontramos
lógicas, razões e significados que vão muito além da simples precariedade da pobreza. (ROLNIK, 1997:61)
A legislação urbana estabeleceu, então, eixos de maior produção do espaço e valorização do solo, determinando índices de preços e rentabilidade. O ritmo e incremento do mercado imobiliário se davam pela maior capacidade de adensamento e intensidades de ocupação, ou por seu grau de exclusividade. Tais princípios determinavam a velocidade e o êxito de retorno das receitas investidas. A formação desse mercado imobiliário é uma novidade da chegada ao século XX, já que num país escravocrata não há demanda nem recursos disponíveis para a moradia, antes de responsabilidade do senhor e imobilizados os investimentos na mão-de-obra. Complementarmente, até 1870, a propriedade imobiliária edificada possuía pouca relevância na formação da riqueza.
Quando da abolição, aquele capital imobilizado na mão-de-obra se desloca para a produção, e a terra devoluta e disponível que se escasseava e, também como primeiro bem de produção agrícola, se valoriza, e através das garantias hipotecárias, passou a ser ela também instrumento de financiamento da produção. A Proclamação da República e a abolição incentivaram concomitantemente um investimento por parte dos fazendeiros na produção imobiliária, temerosos da depreciação das propriedades agrícolas. Isso, associado ao aumento da população urbana produzida pela imigração e os novos modos de produção, tornaram o mercado imobiliário muito rentável. Até as primeiras décadas do século XX, a curva de rentabilidade da atividade imobiliária e a valorização do solo foram plenamente ascendentes. Novos empreendimentos residenciais e comerciais e loteamentos eram garantia de retorno certo e líqüido.
O centro velho, denominado ―Triângulo‖, converteu-se em nova fonte de renda; fosse por aluguéis, fosse para investimentos imobiliários, fosse pela exploração das atividades comerciais, inúmeras eram as ofertas de luxos europeus oferecidos às elites. Assim enriqueceram os comerciantes e profissionais imigrados, que logo também se tornam proeminentes na sociedade. A nova infra-estrutura da cidade também permitiu um novo modo de vida mais cosmopolita e boêmio, potencializando os serviços e o lazer. Essa valorização e uma nova dinâmica do modo de vida se tornaram política urbana.
O Conselheiro Antônio Prado, por exemplo, radicalizou a especialização funcional proibindo, em 1886, a instalação de cortiços na zona rentável do Triângulo, impedindo assim que o adensamento e o uso intenso socializassem os elevados valores dos imóveis de moradia e minando o cenário socialmente igualitário em privilégio das elites que se avizinhavam. As obras de remodelação também combatiam a atividade de constituição dos cortiços, das casas de pensão e de qualquer tipo de aglomeração que permitisse aos pobres ratearem os altos custos de aluguéis, dos impostos prediais ou de qualquer tipo de subdivisão espacial e submercado imobiliário.
Muitas fortunas e diversos investidores cobiçavam esse mercado de grande demanda e baixo valor, que era combatido pela administração municipal e pelo poder provincial em função da imagem da elitizante. O alargamento das vias, o paisagismo e a iluminação aceleraram esse processo, tornando essas regiões ainda mais valorizadas e com uso de alta rentabilidade. Já no começo do século XX, as leis passam a visar também a modernização dos sistemas de transporte e a desestimular e até proibir os modos e os equipamentos associados ao atraso, como carroças, charretes e a circulação de chacareiros e vendedores de produtos in natura. Como os preços foram se
tornando proibitivos para os pobres, os cortiços eram proibidos e, além disso, os ricos haviam transposto o Vale do Anhangabaú e se fixado no setor oeste, no centro se formou uma área de comércio e serviços de produtos finos. A cidade então passa a ser constituída por um centro difusor de atividades econômicas e irradiador de estruturas de organização espacial, com divisão entre o local de trabalho e comércio e as regiões de moradia.
Nos bairros da classe mais alta que se espalham principalmente no setor oeste, o padrão de habitação que se configurava era o das grandes residências rodeadas por jardins. A aristocracia cafeeira que no princípio do século XIX mantinha uma segunda casa na cidade, agora chegando ao final do século, se fixava em definitivo na capital. Os Campos Elíseos, a Vila Buarque e Higienópolis passam a ser pontilhados por palacetes e mansões. A oeste do centro, estimulados pelo Poder Público e viabilizada pela construção do Viaduto do Chá, nascia uma cidade nova, caracterizada por projetos de alto luxo e infra-estrutura impecável. Beleza, romantismo e eficiência das funções da cidade eram gritantes em relação à infra-estrutura que inexistia
ou não cumpria plenamente suas funções na periferia. Essa disfuncionalidade dificultava a vida das populações de baixa renda e até mesmo do trabalhador que habitava mal, circulava com lentidão, não possuía abastecimento e condições mínimas de higiene e saúde.
Os dois empreendimentos mais importantes da cidade, o bairro de Higienópolis e a abertura da Avenida Paulista, capitalizada por Joaquim Eugênio de Lima, uniram investidores, proprietários de terra, o Poder Público e técnicos, urbanistas e engenheiros. Na Avenida Paulista, por exemplo, além da isenção de impostos, também contou o empreendedor com as empresas concessionárias para o fornecimento de água garantida pela Companhia Cantareira de Esgotos, e a Companhia de Carris Urbanos garantiu o transporte ligando o empreendimento às zonas mais centrais.
A legislação na formação desses bairros de elite só fez por acirrar o seu caráter mais restritivo e excludente. Uma lei de 1898 condicionava a construção de residências nas avenidas principais à manutenção do recuo frontal com 6,00m e 2,00m laterais. Garantiam a qualidade e o uso residencial e ao mesmo tempo zelavam pela paisagem ajardinada e elegante. Contudo, nos limites dos bairros, eram edificadas pelos proprietários dos palacetes também algumas casas geminadas para aluguel, investimento que garantia aplicação mais modesta, porém bastante rentável em imóveis. Esse mercado de classe média se fazia em função da urbanização de elite, capazes de atrair através da força política e do prestígio social, maiores investimentos em infra- estrutura. Assim os investimentos de alta renda também ordenaram o espaço da classe média, de modo que essas franjas, apesar da qualidade urbana das elites, funcionavam como transição para outros padrões imobiliários.
É importante frisar que a distinção dos setores populares daqueles ocupados pelas elites não se dava por diferenças na estrutura fundiária. As margens da cidade colonial e depois imperial eram em essência divididas por chácaras e pequenas propriedades rurais. A cidade republicana promovera o parcelamento dessas propriedades em todas as direções. No entanto, no setor aristocrático, os loteamentos definiam o tipo e o uso, e a legislação garantia a forma de implantação; já na periferia o parcelamento era apenas físico e o resultado aleatório. Além de não serem determinados os usos e ocupações na cidade marginal, eram permitidos todos os tipos
vedados na cidade central. A diversificação permitia uma série de tipos de empreendimentos e possibilitava a ação em várias escalas de investimentos públicos subservientes, mas principalmente privados rentáveis.
Como eram isolados e o transporte escasso e incerto, muitos nem sendo atendidos, os empresários optaram pela construção de vilas operárias próximas às fábricas, associando o espaço do trabalho ao da moradia. Nas oficinas, vendas e comércios, eram comuns as edificações de edículas, quartos e cômodos para aluguel. Muitos empreendimentos se viabilizavam pela hipoteca dos lotes, dados em garantia para a construção de casas de aluguel ou cortiços. Esse submercado imobiliário era uma boa oportunidade de negócio e de acúmulo de capital. Nesse sentido, atraía também o capital das elites.
À medida que esses bairros populares adensavam-se, a infra-estrutura era finalizada e a fronteira de expansão urbana se locomovia para mais adiante. Esses setores valorizavam-se, ampliando os retornos dos investimentos realizados, capitalizando os investidores para novas empreitadas. Rolnik (1997:122) indica que a valorização de um terreno num período de 10 anos, entre 1916 e 1924, na zona suburbana, poderia atingir 400%, enquanto no Triângulo era de 200% e na zona rural 100%. Essa valorização estava atrelada a duas condições de ocupação: intensidade e densidade mais extremadas, determinado pela frouxidão da legislação e pelo descaso da fiscalização. ―O subúrbio popular era um dos melhores e mais lucrativos mercados imobiliários da capital.‖ (ROLNIK, 1997:122)
A legislação municipal que vigorava desde 1886 exigia que as construções fossem realizadas em terrenos com no mínimo 15,00m de testada, sendo 30,00m2
livres na frente e 5,00m entre cada fileira de casas. Além disso, os cômodos deveriam ter 7,50m2
no mínimo. Contudo, a forma mais intensa de ocupação dos meios de quadras que ocorria nos subúrbios era realizada à margem dessa legislação. Enquanto o maior crescimento demográfico estava no Brás, o maior número de alvarás era emitido para os distritos de Santa Efigênia (à parte o Bom Retiro) e Consolação. Rolnik (1997:123) nos informa que das onze maiores indústrias dessa época, nove situavam-se no Brás, Belenzinho e Moóca. Em 1894, apesar do desvio para a irregularidade e da ineficiência fiscalizatória, a legislação se tornou ainda mais rigorosa. O primeiro Código Sanitário
Estadual proibiu novas habitações coletivas e as existentes deveriam ser desativadas. Do mesmo modo, determinou que as vilas operárias só poderiam ser construídas fora do perímetro da cidade legal.
Essa estratégia de afastar as habitações populares se deu sob duas diretrizes: a legal — como supracitada — e através de incentivos. A legal se traduzia pela liberação das normas aplicadas no centro para intensificar o padrão de ocupação horizontal dos lotes, tornando-os mais rentáveis. Os incentivos se davam através da isenção de impostos municipais e estaduais e da implantação de alguma infra-estrutura necessária, servindo preferencialmente o interesse produtivo, como o transporte. Em 1900, entrou em vigor a Lei No498, estabelecendo prescrições para a construção de
vilas operárias. Essa lei é especialmente importante, pois delimita claramente um perímetro, fora do qual foi permitida a construção de vilas com padrões diferenciados da cidade legal. Rolnik (1997:124) lista que essa fronteira deixava à margem Brás, Belenzinho, Moóca, Pari, Luz, Barra Funda, Água Branca, Ipiranga e Vila Prudente. As isenções fiscais para a construção popular se estendiam às empresas formadas especialmente para esse fim.
Essa política pública se firmava na visão de que a produção imobiliária popular só seria rentável sob condições de intensificação da ocupação e isenção fiscal, de modo a se tornarem rentáveis. Isso se tornou uma cartilha defendida por todas as instâncias privadas e públicas que atuavam no ramo imobiliário. Vereadores, presidentes da província e prefeitos defenderam tais políticas e também legislavam e administravam de modo a obter vantagens públicas para investirem no setor, atuando tanto no Poder Público, quanto como acionistas e empresários. Eram sócios de empresas concessionárias, estratégicas no planejamento da infra-estrutura no espaço, ou de indústrias que se beneficiavam das estruturas públicas para amortizarem os custos com a habitação dos seus operários. Esses representantes públicos concediam terrenos municipais e vantagens na exploração de serviços essenciais. Pode-se concluir que a Lei de 1900 solucionou o problema de alguns empreendedores interessados em atuar no ramo imobiliário operário, facilitando e até garantindo o retorno dos seus investimentos.
A rentabilidade e a valorização imobiliária se mantiveram ascendentes até a Primeira Guerra Mundial, quando a crise inflacionária promovida pela escassez de
produtos importados para a construção se agravou. Do mesmo modo, com os mercados fechados, a produção agrícola sofreu restrições, diminuindo os capitais para investimento e desaquecendo a economia, bem como defasando os salários em relação ao incremento que se realizara no final do século XIX. A demanda e os custos subiram, mas os salários caíram, e as condições de produção habitacional se inverteram. A construção diminuiu e os aluguéis, por conseqüência, subiram. A questão da moradia passa a exercer pressões de ordem social, que, juntamente com o aumento do preço dos alimentos, geraram protestos. Essas pressões sociais exigiram uma nova estruturação do mercado imobiliário. O resultado, no início da década de 20, foi a expansão do perímetro urbano sobre a zona rural e a ocupação de terras municipais e devolutas.
Em 1911, a legislação aborda a questão da verticalização, estabelecendo que as edificações deveriam ter, no mínimo, três andares. Em 1920, incorpora os elevadores e associa a gabarito à largura da rua, sendo o mínimo de 5,00m. O aumento da altura estava associado ao recuo da edificação em relação ao limite da rua. Na mesma época, há um incremento nas construções com mais de três ou quatro pavimentos, verticalizando a cidade de modo a aproveitar mais a infra-estrutura valorizada do centro através do adensamento.
Em 1924, o Edifício Sampaio Moreira foi construído fora dos padrões vigentes, com 14 pavimentos e 50,00m de altura. Foi o primeiro arranha-céu da cidade. Victor da Silva Freire, então Diretor de Obras, aprovou o projeto de Christiano Stockler das Neves, abrindo precedente para a construção do Martinelli, e também escancarando o centro para um processo de verticalização vertiginoso. Pela primeira vez o centro possui índices de adensamento superiores aos da periferia. O Código Artur Saboya, ao estabelecer em 1929, a obrigatoriedade de três pavimentos para os edifícios comerciais, só estava ratificando o que já se praticava sistematicamente. A prática de permitir, mas também exigir a verticalização na zona central, conferiu um novo alento aos investimentos particulares, garantindo novamente o incremento dos preços de terrenos e imóveis.
Enquanto isso, na zona rural lindeira, a lucratividade não era associada a uma legislação construtiva restritiva, mas ao seu inverso: a liberação da qualidade
construtiva e infra-estrutural para a intensificação de uso e ocupação do solo. Do fim da Primeira Guerra até meados dos anos 30, ou seja, em 20 anos, os investidores foram agraciados com uma valorização de 7.500% no preço dos lotes e construções. A única condição que se restringia para empreender era a obrigatoriedade da abertura de ruas particulares nos novos loteamentos. Desse modo, o Poder Público se eximia de qualquer investimento que não na zona central. É fato, contudo, que as obras oferecidas não cumpriam as exigências técnicas para a abertura de vias, como se obrigava no centro. O que era considerado rua aberta era um padrão no centro e outro na cidade marginal. Com essa condescendência, o ônus da infra-estrutura nas zonas populares e operárias se dava por conta dos investidores, que as realizavam mal e repassavam-no para os futuros compradores. Nas zonas centrais, antagonicamente, o ônus do luxo era por conta do erário público, realizadas as obras com esmero e repassado a toda população, porém, das quais poucos usufruíam. Essa discrepância entre a cidade legal e a agora formada cidade de fato, marginal e ilegal, populosa e consolidada, foi o gérmen que fez surgir a força demográfica que principiava a pressionar o Poder Público por melhorias urbanas.
O ritmo de realização da infra-estrutura urbana, tanto a básica como a paisagística, passa a ser fator essencial para a velocidade de retorno dos investimentos imobiliários nos bairros ricos. As ofertas de tais benefícios eram os chamarizes para atrair os interessados e elevar a faixa de preços praticados. Nos bairros populares, o tempo decorrido para o atendimento poderia ser de décadas. Os critérios para as diretrizes de expansão dos serviços não eram subordinados às maiores e mais urgentes necessidades da população.
A maior prioridade das empresas concessionárias eram o lucro e os interesses dos acionistas. Atender à parcela minoritária da população com maior poder aquisitivo era economicamente mais vantajoso do que atender à maior parcela da população com menores condições. Os preços praticados pelas empresas no final de século XVIII eram decrescentes com o aumento do consumo, ou seja, as contas de serviços mais altas tinham descontos. Na mesma linha de raciocínio, as contas mais baixas eram sobre taxadas, portanto mais caros para o pequeno consumidor, de renda menor. A São Paulo Tramway, Light and Power Company, por exemplo, também exigia
um consumo mínimo para ligar a edificação à rede de energia. A ligação era condicionada também a um consumo mínimo no ramal e a regulamentação do fornecimento ainda proibia a soma de várias instalações para se beneficiar das tarifas mais baixas.
As diferenças quantitativas e qualitativas da infra-estrutura entre a cidade popular e a cidade legal eram tão marcantes, que funcionavam como um indexador de preços. Não tendo uma relação com a densidade demográfica, a infra-estrutura se tornou um instrumento de aferição dos valores do mercado imobiliário e gerou uma zona de exclusão social que separava cada vez mais, qualitativamente, uma cidade da outra, criando uma muralha invisível e imaterial, mas de transposição quase impossível. A barreira era simbólica no valor agregado às condições infra-estruturais.
Conscientes dessa condição, as próprias empresas concessionárias administravam suas diretrizes de expansão subordinadas à sua atuação no mercado imobiliário. Assim, expandiam a rede de modo a criar demanda e valorizar os terrenos adquiridos para si, de modo a participar também desse processo especulativo. As relações estreitas com Prefeitos e Vereadores possibilitaram que as empresas agissem de modo discricionário, criando uma política própria, descumprindo cláusulas e arbitrando de acordo com os seus interesses. E o ápice da relação promíscua entre as companhias concessionárias de serviços e o Poder Público se deu com a constituição da Companhia City.
Nessa empreitada, o Diretor (Municipal) de Obras, Victor da Silva Freire, fez a ponte entre o banqueiro e investidor belga, Edouard Fontaine Lavelaye, acompanhado do arquiteto Bouvard, com os grandes proprietários de terra a oeste da cidade. Entre esses últimos, havia políticos de várias instâncias do poder. Então, investidores, políticos, diretores de concessionárias, funcionários públicos — como o próprio Bouvard — e vários personagens ligados ao mercado financeiro internacional se associaram para constituir o empreendimento de urbanização da zona oeste paulistana. Assim, com tantos interesses em tantas alçadas, o empreendimento foi aberto a partir de 1928, com a pavimentação custeada pela municipalidade, em troca apenas da cessão da porção de terra necessária para a abertura da Avenida 9 de julho, que valorizou ainda mais os