política. Ao reunirem-se os últimos Estados Gerais na França em 1789, os representantes do povo ou do chamado Terceiro Estado recusaram-se, como sabemos, a funcionar de modo separado em relação às demais ordens (nobreza e clero). Ao final das acérrimas lutas que então se travaram, por inspiração sobretudo de Sieyès, autor do célebre panfleto Q’uest-ce que le Tiers Etat?, o Terceiro Estado passou, em 3 de junho daquele ano, a considerar os seus membros, não como mandatários de uma ordem ou grupo, mas como reais representantes da nação, instalando o que desde logo recebeu o nome de Assembléia nacional, substitutiva dos anteriores Estados Gerais, de ordens sociais separadas.”
94 Cf. DUVERGER, Maurice.
Institutions politiques et Droit Constitutionnel. 5 ed. Paris: Presses Universitaires de France, 1960, p. 35.
Tomando por base o número de pessoas que exercem o Governo, Duverger96 elaborou uma classificação, que ora utilizamos como base para nossos comentários, sobre o poder Executivo, que pode ser monocrático, colegial, diretorial ou dualista.
O Executivo monocrático é aquele em que o poder é exercido por única pessoa, sem que isso implique necessariamente uma autocracia. Sua forma mais conhecida quando da não-existência de uma Assembléia, é a monocracia real, popularmente conhecida por monarquia, cujo traço distintivo é a hereditariedade. Nada impede que haja um Parlamento na vigência da monocracia real, mas aí ele é apenas figurativo. Caso a Administração pública não seja exercida pelo rei, e sim pelo Gabinete, enquadra-se o Executivo no tipo dualista.
A monocracia ditatorial acontece quando o governante o é por haver conquistado o poder. Reprisamos a idéia de que a longevidade do Governo é função direta de sua autoridade, e não da força em si. É inegável que muitas ditaduras se perpetuam no tempo, mas isto só será possível se adquirirem autoridade por seus atos, legitimando-se, ou à custa de um formidável emprego da força.
Durverger sustenta que esse regime é efêmero, e, caso perdure, com a morte do ditador ele se converte em uma monarquia, em uma monocracia presidencial ou em cooptação. A Coréia do Norte nos fornece interessante exemplo em andamento. O atual ditador, Kim Jong II, é filho do ditador anterior. Caso o poder seja transferido a um descendente daquele após sua morte, mesmo que nominalmente o país se denomine como uma República, estaremos diante de uma monarquia. Não consideramos que uma única transferência hereditária do poder converta o regime em monárquico, salvo se houver o
animus
de hereditariedade na transmissão do Governo. Nada obsta a que o filho tenha alcançado o cargo por (de)méritos próprios, valendo-se da intimidação que o cargo do pai lhe empresta ou por ser a melhor escolha.O caso brasileiro, de sucessivos ditadores militares no período de 1964-1985, não configura exceção à regra de conversão retro. A diferença é que a ditadura militar no Brasil não era pessoal, de um homem, como no Chile de Pinochet, mas sim levada a cabo pelas instituições das Forças Armadas, sucedendo-se os Chefes de Governo sem que se
96 In DUVERGER, Maurice.
Institutions politiques et Droit Constitutionnel
. 5 ed. Paris: PressesUniversitaires de France, 1960, p. 135 e ss. e DUVERGER, Maurice.
Os regimes políticos
. 2 ed. Tradução de Geraldo Gerson de Souza. São Paulo: Difusão européia do livro, 1966, p. 29 e ss.modificasse em essência o ditador. A distinção quanto a uma ditadura diretorial sucede pelo fato de no Brasil o poder ter sido exercido diretamente pelo Presidente, em função de um mandato, ainda que ilegítimo, e não por um órgão coletivo.
Caso o Chefe de Governo seja eleito pelo povo, dá-se a monocracia presidencial, da qual o Continente americano é prodigioso em exemplos. Conquanto um presidente seja reeleito sucessivas vezes, tal como Franklin Delano Roosevelt nos Estados Unidos, mantém-se a monocracia presidencial se as eleições sempre forem livres. Sendo viciadas as eleições, a manutenção do Presidente no poder em nada difere de uma ditadura, recebendo esta a qualificação de cesarista. Similarmente, a eleição pode ser levada a cabo por apenas algumas pessoas, que detêm tal direito por herança, como no Sacro Império Romano Germânico, em que o Imperador era eleito por alguns príncipes, o que configura a monarquia eletiva.
Mesmo a escolha do Presidente dos Estados Unidos não sendo feita diretamente pelo povo, mantém-se a sua inclusão como monocracia presidencial, pois o direito de os membros do Colégio Eleitoral o escolherem não se transmite hereditariamente, mas é conferido diretamente pelos cidadãos ianques a cada eleição. Ele é escolhido pelo povo, mas indiretamente.
A última das formas de monocracia é a cooptada, verificada no Império Romano, que se dá quando o governante escolhe seu sucessor, sendo vantajosa na medida em que afasta herdeiros incompetentes e as regências, mas dá margem às intrigas palacianas.
O Governo pode ser exercido por dois homens, em igualdade de condições e tomando as decisões com base na concordância de ambos, hipótese em que estaremos diante do Executivo colegiado. Se um se opuser à decisão tomada por outro, esta fica inviabilizada, o que expõe a fragilidade desse arranjo. Naturalmente, ocorre uma especialização nas tarefas exercidas por parte de cada um deles, deformando a natureza colegial do regime. Utilizada no Consulado romano, o Executivo colegiado também pode ser empregado excepcionalmente, “a título de
modus vivendi
provisório até a eliminação de um deles; assim, os dois presidentes do Comitê francês de Libertação nacional em 1943”97.97 DUVERGER, Maurice.
Institutions politiques et Droit Constitutionnel. 5 ed. Paris: Presses Universitaires de France, 1960, p. 136: “(...) à titre demodus vivendiprovisoire em attendant l’élimination de l’um d’eux; ainsi, les deux présidents du Comité français de la Libération nationale en 1943 (...)”
Acrescendo-se pelo menos mais uma pessoa ao Governo, este deixa de ser colegiado e passa a ser diretorial, mantendo-se a igualdade entre seus membros, sem qualquer tipo de hierarquia ou poder pessoal, sendo as decisões tomadas coletivamente, por maioria de votos. Tal como no tipo anterior, vai-se dando uma especialização entre seus membros, e um deles assume de fato ou de direito uma preponderância sobre os demais, e.g., o secretário-geral do Partido Comunista soviético.
O Diretório pode ter como membros Diretórios especializados e iguais entre si, configurando o Polissínodo, modalidade assumida pelo Governo revolucionário da Convenção, que tem a desvantagem de conduzir a conflitos entre seus componentes, resultando na anarquia ou na supremacia de um deles.
Finalmente, há o Executivo dualista, que congrega elementos do Executivo monocrático e do diretorial98, tendo por principal característica a presença de um órgão colegiado, o Gabinete, independente do Chefe de Estado, embora seus membros sejam por ele nomeados, em geral dentre componentes da maioria parlamentar. Há uma especialização das funções, mas as medidas essenciais são tomadas em conjunto.
A princípio, todos os membros do gabinete eram iguais, mas entre eles pode surgir um que predomine, de fato ou de direito, à semelhança dos casos anteriores, e este recebe a denominação de Primeiro-Ministro, Presidente do Conselho ou Chefe de Governo. O primeiro a empregar essa expressão ao seu posto foi William Pitt II, ao formar o Gabinete de 180399.
Exercendo o papel de Chefe de Governo, a introdução do Primeiro-Ministro poderia, à primeira vista, significar uma transformação do regime dualista, de um homem e um Gabinete, para uma nova espécie, com dois homens, os Chefes de Estado e de Governo e um Gabinete. Mera aparência, dado que o Primeiro-Ministro continua sendo membro do Gabinete, estando apenas o Chefe de Estado fora dele. Em nada importa que este seja um rei ou um presidente, o que caracteriza o regime dualista é a existência de um órgão de Governo colegiado e independente de sua figura.
98Na obra ‘Os regimes políticos’, às fls. 31, é dito que o governo dualista é uma espécie de combinação entre
o governo diretorial e presidencial. Atribuímos esta referência ao governo presidencial a um erro de tradução, pois no ‘Institutions politiques et Droit Constitutionnel’, às fls. 137-138, é feita em seu lugar menção ao executivo monocrático.
3 O ESTADO UNITÁRIO