III. BESKRIVLSE AV DE ENKELTE EMNER
2. EMNETILBUDET VED HANDELSHØYSKOLEN VED UMB
Como sabemos, não há política sem educação, nem educação sem política, assim como “não é possível fazer uma reflexão sobre o que é a educação sem refletir sobre o próprio homem” (Freire, 1981, p.14). O ensino superior português tem um vinco forte na sua história que se espelha num sistema fechado e elitista. Porém, o acesso ao conhecimento, à ciência e à cultura, à exceção da época dos Descobrimentos, sempre foi muito tardiamente levado a cabo por Portugal. Na verdade, andamos sempre desfasados duzentos anos em relação à Europa4.
Dá-se um processo de expansão a partir dos anos 60, através da diversificação institucional e a criação do ensino superior politécnico. Contudo, o ensino superior português não colocava apenas mecanismos restritivos de seleção no acesso, mas também no sucesso escolar. Por conseguinte, Nunes (1968b, p.358) concluiu que
mediante confronto com o que, em geral, ocorre na Europa e nalguns outros países, que os estudantes enfrentam, para prosseguir e terminar os seus cursos, “dificuldades” que, com uma frequência extraordinariamente elevada, se revelam impedientes (Nunes, 1968b, p.358, aspas no original).
Conforme Seixas (2003, p.61), este processo de expansão e diversificação do ensino superior está delimitado por três grandes períodos: uma primeira fase de expansão do ensino superior (até 1976/77); uma segunda fase caracterizada por um abrandamento na evolução dos efetivos; e uma terceira fase que consistiu na emergência de um ensino superior diversificado de massas (a partir dos finais da década de 80).
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Esta expansão do ensino superior prolonga-se até meados da década de 70, surgindo um acréscimo muito acentuado de efetivos, explicado pelas alterações na estrutura económica e social desta época, pelo prolongamento da escolaridade obrigatória, pelas oportunidades apelativas no mercado de trabalho para os diplomados e, também, pela entrada em funcionamento das Universidades Novas e dos Institutos Politécnicos.
Na década de 70, a população estudantil universitária estava sobrerepresentada por jovens oriundos de grupos mais favorecidos, económica e escolarmente. Apesar de esta realidade ter sido atenuada, é uma realidade ainda presente nos nossos dias, como concluem vários autores (Nunes, 1968a; Nunes, 1968b; Roazzi & Almeida, 1988; Balsa, Simões, Carmo, Nunes & Campos, 2001; Cabrito, 2002; Cruz & Cruzeiro, 1995a; Cruz & Cruzeiro, 1995b; Pinto, 2002; Almeida et al., 2003; Carmo, 2010; Alves, Cantante, Baptista & Carmo, 2011; Ferreira & Fernandes, 2015; Rocha, Gonçalves & Medeiros, 2016). Aliás, o ensino superior tem sido caracterizado por uma “forte selectividade social das famílias de origem dos estudantes do ensino superior e a estrutura de classes da sociedade portuguesa” (Seixas, 2003, p.71).
A partir de meados de 70, face aos diferentes ritmos de transformação da estrutura social e da estrutura educativa e às crises económicas desta época, há um abrandamento da deslocação ascendente da estrutura social, que se reflete na desvalorização dos diplomas:
A desvalorização dos diplomas (desvalorização essa que começa por atingir primeiramente os diplomas de níveis mais baixos) é visível na comparação dos postos associados a determinados diplomas em tempos diferentes. Esta desvalorização, uma vez que se mantém a relação diploma/posição social, contribui para o crescimento do sistema escolar. A desvalorização dos diplomas caracteriza a fase da procura desencantada de educação, introduzindo uma mudança qualitativa no crescimento do sistema educativo. Uma vez que as esperanças sociais associadas a um diploma diminuem, torna-se necessário aumentar o investimento educativo para se obter o mesmo rendimento que se obteria num estado anterior com um nível inferior de investimento educativo (Seixas, 2003, p.67).
Na segunda metade da década de 80, as mulheres já constituíam a maioria da população estudantil no ensino superior. Este movimento ascendente da taxa de feminização do ensino superior permitiu uma inversão na distribuição das qualificações escolares entre os sexos segundo os grupos etários (Seixas, 2003, p.72).
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Entre 1977/78 e 1987/88 há um crescimento moderado do sistema, fruto das limitações no acesso ao ensino superior: por um lado, a incapacidade de resposta do sistema educativo à crescente procura do ensino superior e, por outro, a incapacidade do próprio mercado de trabalho face ao aumento de novos diplomados.
Aliado à recessão económica internacional e à crise política interna, o desemprego de diplomados começa a ser uma realidade da sociedade portuguesa, a partir de meados da década de 70 (Seixas, 2003). Face a isto, é implementado um conjunto de medidas de política educativa com vista à limitação do acesso ao ensino superior (Seixas, 2003, p.73), fundamentado pela suposta necessidade de preservar a qualidade do ensino e de planear o desenvolvimento superior de acordo com as necessidades do país (introdução do numerus clausus, em 1977; introdução doAno Propedêutico do Ensino Superior, em 1977, que viria a ser transformado, em 1980, no 12º ano; reforma da estrutura do ensino secundário com o ensino técnico-profissional e profissional (Grácio, 1986, pp.146-150), em 1983 e a criação do ensino superior politécnico, como tentativa de desvio do ensino superior universitário).
No entanto,
Uma maior capacidade de oferta de ensino superior universitário relativamente à área de estudos (…), o aumento das aspirações sociais dos jovens, a incerteza do estatuto das escolas e um maior prestígio do ensino universitário poderão explicar a diminuição da procura destas escolas superiores, numa altura de implementação de medidas restritivas de acesso ao ensino superior. Esta diminuição da procura traduz a preferência dos estudantes por instituições universitárias, em detrimento de estudos de curta duração, mesmo com a hipótese de possibilidade de prolongamento de estudos, como era o caso dos Institutos (Seixas, 2003, p.76).
É, então, que desde 1988/89 assistimos a um sistema de ensino superior de massas diversificado, na medida em que se regista uma verdadeira explosão de efetivos. Esta massificação foi favorecida pela evolução demográfica, mas foi sobretudo graças ao aumento da procura do ensino superior privado (face às limitações do setor público) (Seixas, 2003, p.77).
De notar, também, as alterações introduzidas pelo novo regime de acesso ao ensino superior, com o Decreto-Lei nº 354/88, de 12 de outubro, que aboliu o carácter eliminatório das provas de acesso e instituiu a Prova Geral de Acesso (PGA).
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A crescente importância atribuída à qualificação, ao alargamento da rede dos estabelecimentos de ensino superior, as exigências do mercado de trabalho numa economia globalizada, integrada no espaço europeu e cada vez mais condicionada pelo conhecimento, transformam o “diploma” numa necessidade e não mais num “luxo” (Rosa & Chitas, 2010, p. 36, aspas no original).
Em 1992, a PGA é abolida devido a fortes contestações que abalaram a política educativa portuguesa, mantendo-se o carácter não eliminatório das provas de acesso ao ensino superior. Constantes protestos e greves, também motivados pelo pagamento das propinas, marcaram os finais dos anos 80 e inícios dos anos 90 do século XX. Estas contestações culminaram na manifestação em frente à Assembleia da República, em 1994, desta vez por causa das provas globais no ensino secundário, o que levou o jornalista d’ O Público, Vicente da Silva, a apelidar aquela geração de “Geração Rasca”. Estas transformações contribuíram para um aumento do número de candidatos ao ensino superior, quer ao privado, quer ao público (universidades e politécnicos).
Nas últimas décadas do século XX, assistimos a profundas mudanças na forma como o Estado tem sido organizado e (re)conceptualizado na tentativa de superar a crise do Estado de Bem-Estar Social, com base em princípios neoliberais e reestruturações emergentes do capitalismo. Nesse sentido, houve uma reconfiguração do poder de Estado e uma reconstrução das fronteiras entre os domínios público e privado. Tudo isso ocorre a par da globalização, o que tem estimulado a expansão do mercado neoliberal.
O gerencialismo (managerialism) é um dos principais elementos das políticas educativas baseadas no discurso neoliberal. É o discurso do “Estado gestionário/gerencialista” que atua em diferentes áreas, criando novas conceções para estado, mercado, economia, escola pública e administração pública.
A partir de finais do século XX, desponta-se-nos um “Estado ‘limitado’ (portanto, mais reduzido e circunscrito nas suas funções) mas, ao mesmo tempo, ‘forte’ (no seu poder de intervenção)”, o que vai provocar um “desequilíbrio importante a favor do Estado e em prejuízo do livre-mercado” (Afonso, 1998, p.155).
O Estado-nação, enquanto entidade, acabou por ser um dos principais atores no processo de globalização porque só ele teve a capacidade de liberalizar as economias nacionais, contribuindo para a regulação da economia.
Segundo Dale, “a governação não é uma actividade ‘neutra’, pois ela favorece alguns interesses em detrimento de outros, sendo a reforma da governação a forma mais provável e o principal meio que temos tido, na última década, de reformar a educação” (Dale, 2005, p.68, aspas do autor).
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É de notar que
a transformação do papel do Estado não implica, no entanto, uma diminuição do seu poder. A nova distribuição de poder e responsabilidades transforma o Estado de controlo em Estado supervisor. Aliás, um dos paradoxos do Estado-avaliador reside precisamente no facto de o desenvolvimento de mecanismos de auto-regulação institucional ter implicado um controlo estatal, principalmente nos países de sistemas educativos ditos descentralizados. A principal contradição do Estado avaliador expressa-se exactamente na ênfase simultânea, por um lado, na desregulação e na autonomia institucional e, por outro, no desenvolvimento de um corpo regulatório condicionando a acção institucional (Seixas, 2003, pp.24-25).
Esta nova redefinição do papel do Estado implica questionar a natureza do próprio Estado capitalista, impondo que se redefinam as fronteiras tradicionais entre os setores público e o privado e que se repense a questão da relativa autonomia do Estado. Ora, estamos perante o conceito de ‘quase- mercado’, que se traduz na substituição do monopolismo do Estado pela delegação do poder económico à esfera local e que, introduzido no campo educativo, pressupõe a liberalização no interior do sistema educativo.
Contudo, Afonso (1998, p.160) defende
esta combinação específica de regulação do Estado e de elementos de mercado no ‘domínio público’ que […] explica que os governos da ‘nova direita’ tenham aumentado consideravelmente o controle sobre as escolas (nomeadamente pela introdução de currículos e exames nacionais) e, simultaneamente, tenham promovido a criação de mecanismos como a publicitação dos resultados escolares, abrindo espaço para a realização de “pressões competitivas” no sistema educativo.
Nesta nova gestão pública, o Estado é um “Estado-avaliador” e a avaliação no sistema educativo assemelha-se a funções gestionárias, centrada na eficiência e na produtividade, com a supervisão desse mesmo Estado. Dá-se a recriação do Estado local e a partilha e descentralização de competências e poderes. O Estado fragilizou-se em algumas dimensões para se reforçar noutras.
Conforme Antunes (2004), o Estado transforma-se a partir de três formas de atuação parciais fundamentais: o “Estado de competição”, que se destina a atuar a nível nacional e supranacional, visando a competitividade; o “Estado em rede”, que atua na área social, mas que ultrapassa as fronteiras nacionais; e o “Estado articulador”, que procura mediar interesses sociais com outras instituições (Antunes, 2004, p.82).
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Todavia,
se este é um novo campo de poder do estado, é também um campo muito instável onde as contradições e as formas de contestação não são resolvidas pelo simples facto de serem retiradas dos discursos integradores. A dispersão de poder e o desenvolvimento de uma coordenação gerencialista são, então, estratégias mais do que realizações alcançadas. Nem a tentativa para delegar responsabilidades, nem o esforço para representar o processo de elaboração da decisão (“decision making”) como o domínio do gerencialismo tecnocrático foram inteiramente bem-sucedidos” (Clarke & Newman, 1997, p.31).
Deste modo, o Estado, ao reorganizar-se, o seu poder não diminui, pois ele não se afasta completamente. Há uma simultânea retração e expansão. Ele envolve-se e delega.
Face a este cenário atual de transformações, os espaços nacional, local e global são recriados como processos e relações sociais. No contexto educativo, o espaço local torna-se um lugar pertinente de administração/condução do sistema educativo e o espaço nacional surge como competidor no espaço global da economia das comunicações, apelando a escola para a competição por mercados e recursos, como é o caso da descentralização e municipalização da educação.
O estatuto do Estado é assim reconstruído, bem como o seu poder e intervenção, delegando as suas funções de regulação para outros atores sociais e ganhando centralidade na regulação e na meta- regulação – “Estado articulador” (Barroso, 1999; 2006). Por sua vez, o espaço local é um mobilizador, que vai agir para dar resposta aos problemas socioeconómicos, de exclusão social, contendo-os em contextos “localizados”, de forma a atenuar o envolvimento e a responsabilidade do Estado (Alves & Canário, 2004).
Ora, sabendo que o Estado-nação é um dos vetores que determina a configuração das políticas educativas, é interessante, na nossa ótica, observarmos e refletirmos sobre as suas perspetivas teórico- conceptuais e sobre os seus discursos, partilhando as teses de alguns autores. Correia (2000, p.28) faz uma síntese da estrutura semântica das ideologias educativas dos últimos 25 anos do século XX, procurando explicitar como elas definem algumas problemáticas centrais do campo educativo:
23 Quadro 1 – Quadro-síntese da estrutura semântica das ideologias educativas
Ideologia
democratizante democrática Ideologia modernização Ideologia da Ideologia da inclusão
Modo de
definição Político Jurídico Económico Organizacional
Princípio
regulador Comunidade Estado Empresa Mercado
Cultura de
referência Cultura dos direitos Cultura cívica Cultura da eficácia Cultura da tolerância
Princípio de legitimação dos saberes
Interesse
emancipatório Universalidade e neutralidade axiológica
Utilidade económica
e instrumental Utilidade instrumental e utilidade para a gestão da questão
social
Princípio
organizacional social ofensiva Flexibilidade Homogeneidade e uniformidade organizacional Flexibilidade externa
Flexibilidade organizacional
interna
Definição da
coesão social Transformação e construção do social
Integração social Eficácia económica
e social Inclusão na ordem social
Intervenientes
legítimos Comunidades escolares e
não-escolares
Estado e representantes do mundo escolar
Mundo empresarial e
técnicos da educação problemas sociais Gestores dos Gestores escolares
“Cientistas” da educação Fonte: Correia, 2000, p.28.
Na perspetiva de Correia (2008, p.8), só na “fase pós-revolucionária” encontramos uma “ideologia democratizante e crítica”. Nesta ideologia, estão presentes “discursos (pre)ocupados na gestão das tensões contraditórias e, por isso, marcados por uma instabilidade intrínseca inibidora da sua apropriação como discursos normativos”, que permitem o “desenvolvimento de uma acção projectual sustentada na permanente recriação da sua dimensão utópica”.
Num contexto de integração europeia e de políticas de modernização da sociedade portuguesa, a referência dominante de finais dos anos 70 à primeira metade dos anos 90 correspondeu à ideologia da modernização. Neste período, o conceito de educação fica intimamente ligado ao mundo da economia e do trabalho.
Correia (2000, p.16) considera que o período que se inicia na década de 1980 é legitimado pela ideologia democratizante e pela ideologia democrática, pois exaltam-se a igualdade de oportunidades, a ideologia meritocrática, a intervenção das empresas e as ofertas locais de formação.
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Segundo Magalhães e Stoer (1998), surge um certo hibridismo nas abordagens sobre a escola de massas a partir dos anos 80 do século passado. Deste hibridismo ressalta uma perspetiva que defende que a escola deve preparar os seus alunos para o mercado de trabalho e outra perspetiva que defende que a escola deve conduzir à emancipação.
É de notar que a questão do financiamento foi um tema que também adquiriu grande destaque nesta década, devido à massificação do ensino superior e à consequente pressão orçamental (Cabrito, 2002).
É verdade que o Estado continua a manter o seu protagonismo, mas também é um facto que a sua visibilidade social e a sua centralidade é esbatida pela promoção do “quase-mercado” (Whitty, 1996) e pelas suas relações com o “terceiro setor” ou “terceira via”, que o desresponsabiliza de funções que eram da sua competência exclusiva. Isto não significa necessariamente que haja uma diminuição do seu poder de intervenção, mas também não significa que ainda temos um Estado-Providência que tudo supervisiona e a todos protege. Há, na verdade, um “desequilíbrio paradoxal”: exige-se um Estado “forte” enquanto mecanismo de controlo e coerção social, ao mesmo tempo que se exige um Estado “limitado”, mais reduzido e circunscrito nas suas funções (Afonso, 1998; 2001).
Afonso (2001), ao privilegiar um enfoque sociológico a partir de perspetivas teórico-concetuais diferenciadas, constrói uma análise crítica das (velhas) teorias do Estado para apresentar algumas alternativas teóricas emergentes:
Quadro 2 – Perspetivas teórico-conceptuais, segundo Afonso (2001)
Atitudes/Perspetivas Áreas do saber em que se
apoiam Objetivos
Normativa ou
prescritiva e Administração Pública; Direito, Ciência Política
Postulados funcionalistas
Discurso centrado na agenda política.
Explicativa ou
compreensiva Mais próxima de uma Sociologia weberiana;
Filosofia
Perceber as lógicas, as relações de poder, as contradições e as consequências dessas mesmas políticas
(alternativas implícitas) Desconstrução das políticas educativas (desocultação de ambiguidades e contradições)
Sociologia crítica Compromisso ético e político explícito, procurando em simultâneo a objectividade da prática científica e
a politicidade inerente à ação humana
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Ao identificar-se com a terceira atitude, o autor apela a uma reatualização da teoria do Estado e da redefinição do seu papel. Enquanto sujeito histórico e político, o Estado deve reformar-se e adaptar-se às múltiplas condicionantes da reestruturação do capitalismo a nível global, ao carácter híbrido público/privado, estado/mercado das políticas neoliberais.
Partilhando a pespetiva de Correia (2000), Teodoro e Aníbal (2007), consideram também que, a partir dos anos 80 começamos a assistir a um carácter híbrido nos discursos dos responsáveis políticos, onde, por um lado, encontramos uma perspetiva construtivista e, por outro, uma perspetiva crítica que enfatiza a eficácia do sistema:
Quadro 3 – Mapa das palavras-chave dos discursos dos Ministros da Educação (Teodoro & Aníbal, 2007, p.23)5
Ministro da Educação Roberto Carneiro 17.08.1987 a 31.10.1991 E. Marçal Grilo 28.10.1995 a 25.10.1999 David Justino 06.04.2002 a 17.07.2004 Maria Lurdes Rodrigues 12.03.2005 a [26.10.2009] Primeiro Ministro Maioria Política A. Cavaco Silva Partido Social Democrata António Guterres
Partido Socialista José M. Durão Barroso Partido Social Democrata + Centro Democrático Social/ Partido Popular José Sócrates Partido Socialista Palavras-
chave Modernidade/ Modernização
Liberdade (de escolha) Solidariedade Identidade nacional Igualdade de oportunidades Pluralismo Reforma Educativa Qualidade Pacto Educativo Parcerias/Acordos/ Negociação Gradualismo/ Incrementalismo Redes Inovação Cidadania Comunidade (educativa) Liberdade (de escolha) Mérito/Meritocracia (contra a escola Igualitária) Rankings Avaliação (escolas, professores e alunos) Exames (standards/ nacionais) Autoridade (professores) Avaliação externa Resultados Controlo social (trabalho do professor) Avaliação dos professores Autoridade/hierarquia (entre professores) Racionalização
5 Fonte: Projecto POCTI/CED/56992/2004 – Educating The Global Citizen: Globalization, Educational Reform and the Politics of Equity and Inclusion. The
26 Valores (família) Autonomia (escolas) Diversidade Autonomia (escolas e professores) Inclusão Igualdade de oportunidades (social e educativa) Qualidade (da escola
pública)
Estamos, assim, perante políticas de devolução da educação, a que também podemos chamar de educação devolvida, isto é, “devolvida pelo Estado para uma sociedade civil crescentemente mercadorizada”, onde “em articulação com diversos postulados de democracia liberal, […] [se convocam] formas restritivas de democracia e cidadania e concepções de educação de extracção económica, de feição produtivista e eficientista” (Lima, 2005, p.78).
Ora, conforme Rosa e Chitas,
A despesa do sector Estado em “educação” não parou de aumentar e de pesar cada vez mais no orçamento: entre 1972 e 2008, mais do que triplicou, passando de 1,4% para 4,4% do PIB. Mas, note-se, entre 1997 e 2003, as despesas do Estado alocadas ao sector atingiram valores máximos, correspondendo a pelo menos 5% do PIB (Rosa & Chitas, 2010, p. 27, aspas no original).
Independentemente das ideologias políticas dos governos vigentes, partimos da perspetiva das autoras que
Nenhum orçamento de Estado é inocente. A opção por se afectar mais despesa a funções de soberania, sociais ou económicas traduz opções de governos em certa medida condicionadas pelos desafios da sociedade (Rosa & Chitas, 2010, p. 26).
No seguimento da linha de pensamento de Teodoro e Aníbal (2007), procedemos a um exercício de sistematização dos discursos dos Ministros da Educação nos últimos 8 anos:
27 Quadro 4 – Mapa das palavras-chave dos Ministros da Educação nos últimos 8 anos
Ministro da Educação/ Ciência, Tecnologia e Ensino Superior M. Isabel Alçada (Ministra da Educação) 26.10.2009 a 21.06.2011 Mariano Gago (Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior) 26.10.2009 a 21.06.2011
Nuno Crato (Ministro da Educação e Ciência) 21.06.2011 a 30.10.2015
Margarida Mano (Ministra da Educação e Ciência) 30.10.2015 a 26.11.2015
Tiago Brandão Rodrigues (Ministro da Educação)
26.11.2015 até ao presente Manuel Heitor (Ministro da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior) 26.11.2015 até ao presente Primeiro Ministro Maioria Política José Sócrates
Partido Socialista Partido Social Democrata + P. Passos Coelho Centro Democrático Social/
Partido Popular
António Costa Partido Socialista + Bloco de
Esquerda + Partido Comunista Português +
Partido Ecologista “Os Verdes”
Palavras-chave Provas de aferição
Exames; indicadores de repetência e abandono e escolar; metas de desenvolvimento Elevação das competências básicas e Níveis de formação e qualificação Autonomia das escolas
Modernização e requalificação das Infraestruturas através
das TIC; Plano