Segundo Piscitelli e Timbó (2012, p. 53-63) “o processo de elaboração e execução orçamentária compreende um conjunto de dez etapas que se materializam durante vários períodos”.
O Plano Plurianual (PPA) que compreende um período quadrienal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que compreende um período anual e a Lei do Orçamento Anual (LOA) que compreende um período anual, são instrumentos que caracterizam o processo orçamentário de elaboração e execução orçamentária.
Os mesmos autores definem uma série de etapas que se repetem em períodos prefixados, segundo os quais os orçamentos são elaborados, aprovados, executados e avaliados. Apresentamos, no quadro a seguir, as principais etapas destacadas:
Quadro 5 – Etapas de elaboração orçamentária
ETAPAS DE ELABORAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Fixação das metas de resultado fiscal
A elaboração orçamentária, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Constituição, começa com o estabelecimento das metas de resultado fiscal. Essas metas fiscais estão associadas à política fiscal que os governos implementam. Em relação aos orçamentos, os resultados podem variar de equilibrado a deficitário ou superavitário.
Previsão e estimativa da receita O cálculo de previsão das receitas públicas procura levar em consideração um conjunto de fatores dinâmicos e complexos que afetam, positiva ou negativamente, a sua realização. Como exemplo disso, temos os chamados efeitos preço, renda e legislação. Esses efeitos afetam o nível das receitas, se configurando em parâmetros fundamentais para suas estimativas.
Cálculo da necessidade de financiamento do governo central
O cálculo das necessidades financeiras do governo central serve como referência para evidenciar a trajetória dos principais itens de receita e despesa. A ocorrência de fatos supervenientes que impliquem na alteração dos valores estimados tem repercussão em todo processo alocativo. Faz com que se revejam, em muitos casos, os limites orçamentários da programação da despesa.
Fixação dos valores para despesas obrigatórias
As principais despesas obrigatórias, consideradas na elaboração dos orçamentos da União, são: as transferências constitucionais, sobretudo aquelas associadas aos fundos de participação dos estados (FPE) e municípios (FPM); as despesas de pessoal e encargos sociais; as decorrentes de dívidas pública contratual e mobiliária; benefícios previdenciários, abono salarial, seguro-desemprego e débitos judiciais (precatórios e outras sentenças).
Determinação dos limites para despesas discricionárias
A partir da determinação das despesas obrigatórias, considerados os volumes das receitas e as metas de resultados, calcula-se o montante possível para as chamadas despesas discricionárias, isto é, aquelas despesas em relação às quais o governo tem uma maior margem de manobra para a decisão alocativa.
Elaboração das propostas setoriais
As diversas unidades elaboram simultaneamente as propostas e definem sua programação orçamentária, resultando numa estrutura programática formada pelos programas e suas respectivas ações (projetos, atividades e operações especiais) que pretendem realizar.
Análise e consolidação das propostas setoriais - cadastros
Os órgãos do Poder Executivo e demais Poderes enviam suas propostas para o órgão da administração pública responsável pelo Planejamento, órgão central do sistema orçamentário, que consolida as propostas orçamentárias. Processo legislativo e sanção da
lei
O Projeto de Lei Orçamentária Anual é encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, que apreciará e coparticipará na alocação dos recursos financeiros.
Execução orçamentária Após a sanção do orçamento pelo Chefe do Poder Executivo, inicia-se a execução da Lei Orçamentária Anual (LOA) que passou pelas etapas de elaboração, aprovação e sanção ou veto.
Alterações orçamentárias Durante a execução orçamentária, algumas alterações são necessárias. Alguns fatos novos e relevantes surgem, obrigando o chefe do Poder Executivo a intervir na programação inicialmente estabelecida.
Fonte: O Autor, 2014.
O planejamento governamental, no Brasil, está claramente definido no artigo 165 da Constituição Federal de 1988. A Carta Magna definiu o atual ciclo orçamentário, instituindo três leis de iniciativa do poder executivo e aprovação do poder legislativo, consubstanciando-se nos seguintes instrumentos de planejamento orçamentário:
a) Plano Plurianual – PPA;
b) Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; c) Lei Orçamentária Anual – LOA.
Conforme dispõe o parágrafo primeiro do artigo 165 da Constituição, o
Plano Plurianual “[...] estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para a administração pública federal para as despesas decorrentes de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.
O Plano Plurianual é um plano de médio prazo, com duração de quatro anos, elaborado no primeiro ano do mandato do governante eleito, com vigência a partir do segundo ano de mandato. O projeto de Lei deverá ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até quatro meses antes do final do primeiro exercício financeiro do mandato do novo presidente (limite – 31 de agosto), e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro).
De acordo com a Constituição Federal, a Lei de Diretrizes Orçamentárias tem a finalidade de nortear a elaboração dos orçamentos anuais, compreendendo as prioridades e as metas em consonância com o PPA, porém, se referindo apenas ao exercício financeiro subsequente. Também deverá dispor sobre as alterações na legislação tributária, além de estabelecer a política das agências financeiras oficiais de fomento. O projeto de Lei da LDO deverá ser encaminhado pelo Poder Executivo até oito meses e meio antes do final do exercício financeiro (15 de abril) e devolvido para sanção até o final do primeiro período da sessão legislativa (17 de julho).
Para viabilizar a efetivação das ações planejadas no PPA, obedecidas as orientações da LDO, elabora-se a Lei Orçamentária Anual que compreende o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das estatais. O Projeto de Lei Orçamentária Anual deverá ser levado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até quatro meses antes do exercício financeiro (limite – 31 de agosto), e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa (22 de dezembro).
Conforme já descrito anteriormente, a Lei Orçamentária Anual compreenderá:
I – Orçamento Fiscal: Integra a Lei Orçamentária Anual e refere-se ao
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público.
II – Orçamento da Seguridade Social: Integra a Lei Orçamentária, e
abrange todas as entidades, fundos e fundações da administração direta e indireta, instituídos e mantidos pelo poder público, vinculados à Seguridade Social.
III – Orçamento de Investimento das Estatais: Integra a Lei
Orçamentária Anual e refere-se ao orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Como afirma Kohama (2013, p. 45) “Alerta-se para o fato de se tratar de uma lei que contenha o orçamento fiscal, o orçamento de investimento das empresas estatais e o orçamento da seguridade social e não de leis específicas para cada orçamento”.
Os princípios orçamentários são aquelas regras fundamentais que funcionam como norteadoras da prática orçamentária. É um conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa de elaboração orçamentária.
O sistema orçamentário brasileiro é composto por três instrumentos principais: PPA, LDO e LOA, previstos nos artigos 165 a 169 da Constituição Federal de 1988. Observa-se, assim, que os principais instrumentos são organizados por objetivos setoriais, programas e ações (atividades e projetos) sendo esses elementos que garantem a integração entre os três instrumentos de planejamento orçamentário.
Quadro 6 - Sistema Orçamentário Brasileiro
PPA LDO LOA
04 anos 01 ano 01 ano
Orçamento - art. 165, § 1º, da Constituição Federal de 1988. Orçamento - art. 165, § 2º, da Constituição Federal de 1988.
Orçamento – art. 2º, Lei 4.320/641 e art. 165, § 5º, da Constituição Federal de 1988. - Estabelece de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública. - Compreende metas e prioridades da administração pública.
- orienta a elaboração da lei orçamentária anual.
- dispõe sobre as alterações na legislação tributária. - estabelece a política de aplicação das agências de fomento.
- Apresenta a discriminação da receita e despesa para o período de um ano.
- o orçamento anual compreende: fiscal, investimento e seguridade
social.
- o orçamento anual deve ser elaborado de forma compatível com a LDO e com o PPA, com vistas a viabilizar o alcance dos resultados pretendidos pelas políticas dos governos.
Fonte: O Autor, 2014.