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Após sucessivas tentativas frustradas de domínio ou ocupação dos territórios das favelas, o Estado depara-se com um cenário de expansão desenfreada da violência urbana. Com a aprovação do Rio de Janeiro para sediar os Jogos Olímpicos em 2016 e a Copa do Mundo em 2014, e diante da eminência de todos os olhares voltarem-se para a Cidade Maravilhosa exibindo suas deformidades e a inconsistência do apelido, a preocupação com o problema da segurança da cidade potencializou-se. O Banco Mundial (2012) explica que foi dentro deste contexto que a formulação do Programa das UPPs teve início em 2006, quando a alta cúpula do governo estadual, o setor de inteligência e figuras influentes do setor privado reuniram-se para discutir possíveis soluções para o problema. Com base em programas de segurança pública bem sucedidos em outras cidades do mundo, concluiu-se que “para avançar, a primeira ação precisaria ser uma retomada definitiva dos territórios perdidos para o tráfico, seguida pela instalação de policiamentos preventivos permanentes” (BANCO MUNDIAL, 2012, p. 23).

Em novembro de 2008, o governo estadual do Rio de Janeiro inaugurou a primeira UPP na favela Santa Marta, em Botafogo, zona Sul do Rio de Janeiro, “com o objetivo de recuperar o controle de territórios tomados pelo crime organizado, desarmando o tráfico de drogas e permitindo a integração social, econômica e política das favelas com a cidade” (BANCO MUNDIAL, 2012, p. 12). Fleury (2012, p. 195) descreve o processo de pacificação como “a ocupação militar, com ou sem confronto, seguida de instalação permanente de uma unidade policial”, processo este que passou a ser considerado como condição para a desejada integração da favela à cidade.

Em uma tentativa de sistematizar o processo de pacificação, Canavêz (2012) explica que este tem início com um primeiro momento de planejamento a partir de investigações sobre as características da favela a ser ocupada (como aspectos socioeconômicos, análises cartográficas, etc). Em seguida, ocorre uma comunicação aos moradores e aos traficantes de

33 que a região será pacificada, principalmente para que os traficantes saiam antecipadamente, evitando confrontos diretos entre a polícia e os criminosos.

Após a etapa inicial de preparação, sucede a entrada na favela em questão das chamadas “forças pacificadoras”, compostas pela polícia militar, pelo Batalhão de Operações Espaciais (BOPE), e em alguns casos também há o auxílio de tropas da Marinha, do Exército e da Aeronáutica (CAVANÊZ, 2012). Esta etapa é oficialmente denominada de “intervenção tática” (ISER, 2012). Antes da implantação da UPP em si, passa-se por uma etapa de “estabilização”, em que ainda ocorrem intervenções táticas, mas também ações de cerco à região abrangida pela UPP (ISER, 2012).

Conjuntamente com a retirada das forças armadas, ocorre a constituição da UPP, que conta com a implementação de uma unidade da polícia entendida como comunitária, ou seja, como uma polícia “que tem como conceito e estratégia a parceria da população com as instituições da área de segurança” (CUNHA e MELLO, 2011, p. 373). As UPPs instalam-se em prédios já existentes, em geral em prédios públicos que eram utilizados por outros órgãos governamentais, ou em contêineres, posicionados em locais estratégicos (ISER, 2012). A este respeito, ISER (2012) destaca que a unidade de polícia conta com policiais formados especialmente para a atuação na UPP, que são treinados para a lógica de policiamento de proximidade, e que se constituem obrigatoriamente por policiais recém-formados, sem os “vícios” dos policiais que já praticaram as formas tradicionais de policiamento. A rotina de implantação conta com atividades de policiamento com rondas, em que os policiais circulam pelo território das favelas, constituindo-se, efetivamente, um comando local da unidade, que está subordinado à Coordenadoria de Polícia Pacificadora (CPP).

Com o programa de pacificação, nos moldes descritos, o governo do estado se propõe a chegar a um novo modelo de segurança pública, que se distingue da forma tradicional de ocupação de favelas, a partir de dois pontos principais: “(i) a proposta de ocupação permanente, sem previsão de término; (ii) o enfoque na retirada das armas no lugar da erradicação do tráfico de drogas” (ISER, 2012, p. 10). As ocupações policiais em favelas estabelecidas até então eram pautadas no combate a situações de violência armada, e as forças do Estado se retiravam assim que o confronto estivesse sob controle, levando, portanto, à retomada do território pelo tráfico (ISER, 2012). Já as UPPs “se orientam pela proposta da ocupação permanente com a expectativa de tomada do controle territorial das favelas por parte do Estado” (ISER, 2012, p. 10).

34 É importante marcar, entretanto, que isto que é denominado de “retomada do controle territorial pelo Estado” não significa a erradicação por completo do tráfico de drogas, mas apenas a retirada de seu poder armado, como declarou publicamente o secretário de Segurança Pública do estado do Rio de Janeiro José Mariano Beltrame (ISER, 2012). Pode-se concluir, a partir das falas do secretário, que as UPPs têm como principal objetivo a retomada do território, e não o fim do tráfico de drogas. Segundo o diagnóstico do Banco Mundial (2012, p. 44),

ao substituir a pretensão de ‘acabar com o tráfico’ pelo objetivo de ‘acabar com a circulação de armas nas mãos de gangues de traficantes’, as UPPs mudaram o debate sobre segurança pública, dissociando o problema do combate ao tráfico de drogas do problema de territorialização da economia do tráfico. O programa pode, então, concentrar-se na ‘recuperação de territórios’, efetivamente comprometendo-se com uma agenda mais orientada a emancipar os habitantes dessas áreas, embora a permanência da presença da polícia certamente ajude a inibir atividades de comércio de drogas.

Grillo (2013, p. 7), que em sua etnografia do crime teve a oportunidade de acompanhar um período de entrada das Unidades de Polícia Pacificadoras nas favelas onde realizava sua pesquisa, defende que as UPPs conseguiram modificar de forma acentuada a forma como se organiza o mercado ilegal de drogas no Rio de Janeiro e produziram “mudanças na ostensividade do poder dos traficantes sobre um território”. A autora ressalta, entretanto, a permanência do tráfico de drogas em todas as áreas ocupadas pelas UPPs, embora o porte de armas pelos traficantes não seja mais tão aparente. Segundo Grillo (2013, p. 8), no contexto de “pacificação”, “os traficantes se referem à relação que passaram a manter com a polícia como ‘brincar de pique-pega’, pois, em vez de confrontá-la, refinaram as suas técnicas para driblar a polícia e conseguir compartilhar o mesmo território com os seus agentes”.

Machado da Silva (2010) chama atenção para o fato, ainda, de que não se pretende uma disseminação das UPPs por toda a cidade, até mesmo pela insustentabilidade da proposição. O que se tem em mente, isto sim, é a adoção de uma “política pacificadora” nas regiões da cidade onde ainda não há paz, quais sejam, as favelas (MACHADO DA SILVA, 2010). Mas o autor lembra que a proposta das UPPs não diz respeito apenas a lidar com o crime, mas também com a sensação de insegurança por ele provocada e, nesse sentido, a instalação de UPPs em lugares estratégicos da cidade, como por exemplo em favelas com maior visibilidade, se faz suficiente. Conforme explica o autor, o sentimento de segurança pode sim ser reduzido com a transposição de atividades como o tráfico de drogas para regiões mais distantes e com a redução da exibição de armas pelos criminosos.

35 É importante destacar no discurso oficial em torno das UPPs o seu vínculo com o fortalecimento de projetos sociais nas favelas onde atuam (ISER, 2012). Não se pode perder de vista que paralelamente à instalação da UPP nas favelas cariocas também são levados a esses territórios uma série de serviços urbanos e de ações sociais, considerados parte do processo de pacificação (CUNHA e MELLO, 2011). Além disso, como lembra Machado da Silva (2010), os próprios policiais das UPPs passaram a ocupar outros papéis dentro das favelas, como o lugar de alguém responsável por solucionar pequenos problemas do dia a dia ou de mediadores entre os moradores das favelas e os demais órgãos públicos, a partir de uma demanda dos próprios moradores, e cumprindo também ali um papel social.

Vale notar os novos programas introduzidos na favela a partir da instalação das UPPs. Talvez o programa mais destacado na mídia, a UPP social, embora seja às vezes compreendido como uma fase da política de pacificação, à ela diretamente vinculado (ex: CAVANÊZ, 2012), não tem efetivamente nenhum vínculo formal com a UPP. A UPP Social surgiu inicialmente como uma iniciativa da Secretaria de Estado de Assistência Social e Direitos Humanos (SEASDH), em 2010, e no mesmo ano foi transferida para o município, tornando-se um programa vinculado ao Instituto Pereira Passos (IPP). Outro programa social desencadeado com a política de pacificação, ainda hoje vinculado à SEASDH, o “Territórios da Paz”, com a proposta de criar redes sociais nos territórios em que atua.

Por possibilitar intensificação de intervenções estatais nas favelas e principalmente por nelas ter conseguido permanecer, as UPPs são vislumbradas como uma política de segurança pública que assume novos parâmetros e recebem, em geral, uma avaliação positiva, o que não se restringe a uma simples percepção midiática. Machado da Silva (2010) explica que a avaliação positiva das UPPs vem sendo reforçada, não apenas pelas inúmeras referências à redução do crime que se perpetuam pela mídia, mas também pela aprovação da população do Rio de Janeiro, tanto de moradores das favelas como daqueles que vivem em áreas externas. Na visão do autor, existem evidências que sustentam esta visão positiva, como a apresentação de bons resultados nas favelas em que atuam, sustentados por indicadores como a queda da violência policial nas regiões com UPPs ou elevação do sentimento de segurança por parte dos moradores. Entretanto, Machado da Silva (2010) chama atenção para a desconfiança que perpassa os moradores em torno da permanência das UPPs, fundamentada por um histórico de políticas públicas descontínuas.

A visão positiva do programa, apontada por Machado da Silva (2010), é reforçada por meio dos resultados de diversas pesquisas que tem se voltado para análises do impacto das

36 UPPs. Com base em uma destas pesquisas, realizada em quatro favelas pacificadas do Rio de Janeiro, ISER (2012) mostra que houve uma mudança no fluxo de circulação de pessoas que não moram nas favelas, como agentes do Estado, pesquisadores, empresários ou turistas. São destacados principalmente, os atores que se voltam para intervenções de caráter social, como projetos esportivos, cursos profissionalizantes, atividades culturais ou mutirões de limpeza.

No relatório Os donos do morro, elaborado pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública em parceria com o Laboratório de Análise da Violência da UERJ (LAV – UERJ) com a proposta de apresentar uma avaliação do impacto das UPPs, também são apontados resultados positivos, como redução da violência letal, de roubos e principalmente de mortes em intervenções policiais dentro das favelas pacificadas, uma maior sensação de liberdade por parte dos moradores das favelas, e a redução do estigma a elas atrelado, que resultou no aumento considerável da entrada de pessoas de fora das favelas e no fortalecimento da identidade e da auto-estima local.

O Banco Mundial (2012), a partir de uma pesquisa a respeito da transformação da vida nas favelas trazidas com processo de pacificação, também mostra, por meio de entrevistas e grupos focais com moradores de diferentes favelas – sendo três pacificadas e uma não pacificada-, que a principal mudança consiste na possibilidade de os moradores circularem pela favela com liberdade muito maior. Além disso, a UPP conseguiu melhorar a relação dos moradores das favelas com a polícia, pois é vista pelos moradores como uma tentativa do Estado de pacificar a própria polícia (BANCO MUNDIAL, 2012). Segundo o relatório, há uma materialização, embora gradual, da integração dos moradores das favelas com o restante da cidade, que se destaca, principalmente, no que diz respeito à regularização dos serviços públicos. No relatório é destacado, ainda, o aumento do preço dos imóveis como decorrência da pacificação, o que gera nos moradores o medo daquilo que eles chamam de “remoção branca”. Ao sintetizar seus resultados, afirma-se que “a UPP já foi reconhecida, no Brasil e no exterior, como uma iniciativa muito promissora, e este relatório aponta o mesmo” (BANCO MUNDIAL, 2012, p. 24). Diante da visibilidade do programa, e das avaliações positivas que vem recebendo, que o qualificam enquanto um programa a ser “copiado” em outras regiões, destaca-se aqui a extrema relevância de análises detalhadas acerca deste contexto de “pacificação”.

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