11.2 Scenarioanalyse
11.1.1 Vekst i salgsinntekter (NOK 1000)
Antes de analisar a experiência local de orçamento participativo no que diz respeito aos seus atores, seu desenho institucional e às suas características político sociais é importante fazer um registro de seus marcos legais que, de certo modo, estabelecem limites de contração e expansão do OP Fortaleza.
Para circunscrever os marcos legais do orçamento participativo, não é demais lembrar que os orçamentos no Brasil, até então estudados, estiveram sob a etérea vontade do Executivo local, caracterizando-se, até aqui, como uma política de governo – não de Estado. Mas fiz questão de enfatizar que me referi às experiências brasileiras, pois a partir das experiências do País, outras nações investiram em uma natureza diferente seus orçamentos participativos. É o caso de uma cidade equatoriana, onde Ex-secretário de planejamento do Município se utiliza para exemplificar os riscos da institucionalização do OP:
[...] como lá o OP é lei, ao contrário do que é no Brasil, o Brasil cria... [É uma política de governo, não de Estado...] política de governo. Em alguns lugares entrou na constituição. Eles se empolgaram tanto com a experiência brasileira que colocaram na constituição. Lá é obrigatório, tem que ser...
(Ex-secretário de planejamento do Município, em entrevista concedida a este pesquisador em 12 de fevereiro de 2015).
Sobre esse debate em torno da institucionalização do OP, volto a falar no final desse subtítulo.
Retomo os estabelecimentos dos marcos legais do OP com a Constituição Federal de 1988, a “Constituição Cidadã”, que recebeu essa alcunha devido ao seu caráter democrático no final do regime autoritário militar, fruto, dentre outras coisas, de fortes movimentos populares e de grupos organizados da sociedade civil, como visto no segundo segmento dessa dissertação. É de se esperar que ela traga regramentos que foquem à participação popular individualmente ou por meio de suas representações. Dentre esses dispositivos legais destaco os artigos:
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito; II - referendo;
III - iniciativa popular.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
[...]
III - participação da comunidade.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
[...]
II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Art. 230. A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida.
Do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Art. 79. É instituído, para vigorar até o ano de 2010, no âmbito do Poder Executivo Federal, o Fundo de Combate a Erradicação da Pobreza, a ser regulado por lei complementar com o objetivo de viabilizar a todos os brasileiros acesso a níveis dignos de subsistência, cujos recursos serão aplicados em ações suplementares de nutrição, habitação, educação, saúde, reforço de renda familiar e outros programas de relevante interesse social voltados para melhoria da qualidade de vida.
Parágrafo único. O Fundo previsto neste artigo terá Conselho Consultivo e de Acompanhamento que conte com a participação de representantes da
sociedade civil, nos termos da lei.
Fundos de Combate à Pobreza, com os recursos de que trata este artigo e outros que vierem a destinar, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contem com a participação da sociedade civil.
(os grifos são meus).
(Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).
Dias chama atenção para seu artigo 29, inciso XII, quando a Carta Magna regra sobre a elaboração das leis orgânicas municipais e prevê a “cooperação das associações representativas no planejamento municipal” (DIAS, 2002):
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
[...]
XII – cooperação das associações representativas no planejamento municipal;
(Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).
O Artigo deixa claro que a cooperação das associações representativas se restringiriam à esfera municipal. E a Constituição Federal, que trata extensamente dos orçamentos públicos, não prevê mais nada a respeito da participação popular nessa seara.
Uma outra importante Lei para Genro, trata-se da Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000, intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal. Essa Lei, para Genro, traria um referencial legal mais contundente ao orçamento participativo, pois, a Lei fomentaria uma política de “transparência” na elaboração e execução das políticas públicas orçamentárias por meio da participação popular. No seu artigo 48, Parágrafo único diz:
“A transparência será assegurada mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos” (GENRO & SOUZA, p. 107).
Paradoxalmente, segundo Moreira (2012b; 2014), a Lei de Responsabilidade Fiscal limita o alcance das decisões democráticas que porventura fossem decididas em uma plenária popular participativa, como é o caso dos orçamentos participativos. Isso, porque a Lei estabelece rubricas e percentuais orçamentários que engessam as contas públicas, impossibilitando alterações, mesmo de iniciativa popular e dentro de um regime processual formal de elaboração das leis orçamentárias locais. A Lei de Responsabilidade Fiscal vem, antes de tudo,
segundo Moreira (2012b; 2014), legitimar as iniciativas ajustadoras do Estado brasileiro que visam honrar seus compromissos com o capital mundial, em especial, o financeiro95. O Estado brasileiro não se configuraria como um Estado mínimo, ao
contrário, pois uma de suas iniciativas que permite a acumulação rentista do capital em sua esfera96 de valorização financeira é a Lei de Responsabilidade Fiscal. A
referida Lei criou uma poupança pública para o Estado honrar seus compromissos com setores privados (MOREIRA, 2012b; 2014). Em que os gastos públicos devem permanecer sob os limites mínimos estabelecidos por órgãos financeiros e políticos estrangeiros. E isso, vai de encontro a uma proposta que pretende radicalizar a democracia nas esferas brasileiras administrativas públicas de decisão. Afinal, como falar de democracia radical, no que diz respeito ao orçamento público Nacional, em um regime em que as maiores decisões já estariam previamente estabelecidas via decreto, a revelia da participação popular?
Essa problemática já foi parcialmente levantada no item anterior, quando tratei das limitações que as experiências brasileiras de OP têm no ponto de partida, no que tange à “manutenção do status quo da máquina burocrático-administrativa pública” (CAMARÃO, 2011), que só transfere para a participação popular os limites burocráticos e administrativos ditados pelo mercado. No sexto segmento, voltarei a refletir sobre essa limitação.
Cabe esclarecer, ainda nesse subtítulo, que o orçamento é composto por mais de uma lei. Isso é evidente ao ler-se na Constituição:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.
(Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).
Ao analisar os marcos legais do OP Fortaleza, devo levar em conta o conjunto dessas normas. No caso de Fortaleza, merece destaque a
95 “A massa de dinheiro circulante no mundo é enorme, sobrepondo, em muito, as necessidades de moeda
para fazer o papel de meio de troca – equivalente geral – no processo produtivo do capital. São trilhões de dólares a circular, initerruptamente mundo a afora, criando uma condição de instabilidade sistêmica que paira sobre a estrutura do modo de produção capitalista. Dessa forma, o século XX representou o ponto de partida de um “novo” capitalismo, em que o domínio do capital financeiro substituiu o domínio do capital geral – produtivo –, como forma não só de riqueza, como também de relação do financeiro com o produtivo”. Ari de Oliveira Zenha, economista. Artigo: O capitalismo financeirizado. Em 30/04/2008. Diário do Comércio. Acessado em 29/12/2014. http://www.diariodocomercio.com.br/noticia.php? tit=o_capitalismo_financeirizado_ &id=103961.
hierarquicamente a mais importante Lei municipal: a Lei Orgânica Municipal, que será aqui chamada de LOM.
Um marco de destaque do OP fortalezense ocorre em dezembro de 2006, momento de maior avanço, em âmbito legal, do Orçamento Participativo, talvez à nível nacional. Isso porque a Câmara Municipal de Fortaleza promulgou na nova Lei Orgânica Municipal (LOM), que estabelece a participação direta da população na formulação e acompanhamento do projeto de lei orçamentária, aos moldes da LOM de Porto Alegre, porém indo além.
Logo, em seu artigo 6º, inciso V, a LOM de Fortaleza diz:
Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
[...]
V – a elaboração e a gestão participativa do Plano Plurianual, nas diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para a sua
aprovação pela Câmara Municipal. (o grifo é meu)
Essa expressão, “condição obrigatória para a sua aprovação”, positivada pelo constituinte municipal é de grande relevância histórica, visto não estar registrado nada semelhante em nenhuma outra Lei orgânica brasileira. Esta disposição legal passa ser mais uma amarra, agora de cunho jurídico, para que o Legislativo local não deixe de levar em conta a participação popular no processo de elaboração das leis orçamentárias municipais.
A nova LOM representa, assim, um importante marco legal para o Orçamento Participativo de Fortaleza. Antes, como os decretos e atos administrativos do Executivo local não tinham força de lei o impacto sobre o Legislativo limitava-se à barganha e pressão política, mesmo que essas tivessem grande repercussão nas demais esferas do poder (DIAS, 2002). Com o acréscimo desse dispositivo na LOM de Fortaleza o Legislativo local, bem como os Executivos que se seguirem a ela, deverão se submeter a essa consulta.
A expressão "condição obrigatória para a sua aprovação" do artigo 6º, inciso V, da LOM de Fortaleza é um avanço em comparação a de Porto Alegre. Pois, mesmo que a expressão "fica garantida a participação", da LOM portoalegrense, seja significativa a lei não entra em detalhes em como, quais dispositivos administrativos e legais, trarão eficácia para esse dispositivo. Já “condição
obrigatória para a sua aprovação pela Câmara Municipal" da LOM fortalezense,
dispositivo auto-eficaz, pois traz consigo, objetivamente, a condição de sua eficácia. Em outras palavras, a Câmara Municipal de Fortaleza só pode apreciar os projetos de leis orçamentárias de Fortaleza, começar seus trabalhos referentes ao orçamento, depois, e só depois, de passar pelas mãos do povo e/ou de sua representação civil.
Ainda nesta recente LOM, no Art. 173, na seção que trata do Orçamento, lê-se:
As normas orçamentárias do Município obedecerão às disposições da Constituição da República, às normas gerais de direito financeiro e ao disposto nesta Lei Orgânica, devendo o Município programar suas atividades financeiras mediante leis de iniciativa do Poder Executivo, abrangendo:
I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias anuais; III – os orçamentos anuais.
§1° [...].
§ 2º Fica assegurada a participação da comunidade, a partir das regiões do Município, nas etapas de elaboração, definição e acompanhamento da execução do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, observado o que estabelece o art. 6º desta Lei Orgânica. (o grifo é meu)
Outros dispositivos legais que dariam uma forma mais institucionalizada ao OP Fortaleza foram acrescentados à LOM anos depois. Logo nos Princípios Fundamentais lê-se:
Art. 5º A iniciativa popular de lei, o plebiscito, o referendo, o orçamento
participativo e o veto popular são formas de assegurar a efetiva participação
do povo nas definições das questões fundamentais de interesse coletivo. (Grifo meu)
No título Da Iniciativa Popular foi acrescentado:
Art. 59. A soberania popular se manifesta pelo exercício direto do poder pelo povo e quando a todos são asseguradas condições dignas de existência e será exercida especialmente:
[...]
VI – pelo orçamento participativo;
Por fim, em 2010, sob o título Orçamentos está posto:
Art. 173. As normas orçamentárias do Município obedecerão às disposições da Constituição da República, às normas gerais de direito financeiro e ao disposto nesta Lei Orgânica, devendo o Município programar suas atividades financeiras mediante leis de iniciativa do Poder Executivo, abrangendo:
[...]
§ 12. O Poder Executivo instituirá o orçamento participativo como força de viabilizar a participação popular na elaboração, definição e
acompanhamento do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual.
[...]
Art. 177. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e os créditos adicionais serão obrigatoriamente apreciados pela Câmara Municipal.
[...]
§ 8º O Poder Executivo Municipal é obrigado a executar, no mínimo, o valor
correspondente a 1% (um por cento) da receita prevista para o exercício, das despesas aprovadas no orçamento participativo.(Redação dada pela
Emenda à LOM n. 005/10) – DOM n. 14.414, de 27/10/2010, pg. 27) (Grifo meu).
Mais adiante, no subtítulo 5.5, tratarei do impacto desses dispositivos na institucionalização do OP Fortaleza.
Comparando a LOM fortalezense com a LOM de Porto Alegre, pode-se inferir que a expressão “fica assegurada a participação da comunidade” da nossa LOM equivale-se a expressão “fica garantida a participação da comunidade” da LOM porto alegrense.
A Coordenadora do OP Fortaleza, ainda no primeiro quadriênio, entrevistada por este mestrando, quando perguntada pela Lei Orgânica Municipal de Fortaleza, assim pronunciou:
Porque a gente tinha coisas gerais na legislação. O Estatuto da Cidade já falava com mais especificidade, que as leis orçamentárias deveriam ser feitas com a participação da população.
Nós temos essa conquista no campo legal que foi uma pressão que a sociedade fez lá na Câmara e nós precisamos disso na cultura da cidade. Precisamos que a população perceba o OP como um instrumento mesmo onde ela se comunica, divide, compartilha poder. (Ex-coordenadora geral do OP Fortaleza em entrevista concedida ao pesquisador em 2008).
Com essas palavras, a entrevistada remete-se à alteração na LOM, como fruto da pressão popular. Mais precisamente, a participação de munícipes na gestão orçamentária de Fortaleza de 2005 a 2008, na esfera executiva, resultou em alterações sensíveis nas demais esferas. Isto porque, na esfera legislativa, os vereadores não só aprovaram o projeto de lei orçamentária que foi construído nos ciclos do OP Fortaleza como, consequentemente, positivaram a participação popular. Positivação esta que adentrou na esfera do judiciário, pois o mesmo, a partir desse novo dispositivo legal, deverá zelar pelo fiel cumprimento da LOM.
Em dezembro de 2014, no governo de Roberto Cláudio, foi criado e aprovada Lei Municipal que regulamenta a criação do “Conselho Municipal de Planejamento Participativo”, institucionalizando, a priori, o novo desenho institucional do OP Fortaleza sob a nova gestão municipal. Apesar de se tratar de um importante
marco legal, ela já não se refere ao mesmo orçamento participativo vivenciado até o ano de 2012. Essa Lei será assunto para o subtítulo 5.6, onde falarei da suposta continuidade do OP Fortaleza.