A proteção legal das florestas brasileiras nasceu em consequência do temor da Coroa Portuguesa diante da redução de estoques de madeira destinada à construção naval (COSTA NETO, 2006).
No entanto, a política ambiental no Brasil começa a se estruturar efetivamente nas décadas de 30 e 40 com o surgimento das primeiras leis de proteção ambiental no país, como os Códigos Florestal (1934), de Caça e Pesca (1935) e de Águas (1935), além da própria Constituição Federal de 1937. O Código Florestal (1934) foi o primeiro instrumento jurídico que classificou os tipos de florestas, definindo também o conceito de parques – monumentos públicos naturais, que perpetuam sua composição florestal primitiva, sendo rigorosamente proibido o exercício de qualquer espécie de atividade contra a flora e a fauna.
Em 1965 o Código Florestal faz uma proposta de categorização das unidades: as restritas ou de uso indireto, onde não é permitida a exploração dos recursos, e aquelas onde há permissão de uso, as não restritivas ou de uso direto6. Posteriormente novas categorias foram instituídas, como as estações ecológicas e áreas de proteção ambiental (BRITO, 2000).
No Brasil, o Parque Nacional do Itatiaia, criado em 1937, foi a primeira unidade federal, que surge, vinculada ao conceito de monumento público natural, com o objetivo de resguardar áreas com o valor estético e científico, conforme descrito na Constituição (BRITO, 2000). E assim se seguiu a criação de novas unidades.
Como o Brasil era um dos poucos países sem uma lei específica sobre unidades de conservação e as áreas protegidas eram instituídas sem nenhum planejamento, em 1988 o IBDF encomendou à Fundação Pró-Natureza – Funatura uma avaliação crítica das categorias de UCs existentes no país e a proposição de um Anteprojeto de Lei que propusesse um sistema destas unidades. Com algumas alterações, a proposta foi aprovada no âmbito do Ministério do Meio Ambiente e pelos ambientalistas e o Projeto de Lei inicia seu processo de tramitação no Legislativo, sendo encaminhado para a Câmara dos Deputados em 1992, pelo então Presidente Fernando Collor de Mello (BENJAMIN, 2001).
Dois anos depois o deputado Fabio Feldmann, pelo Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), apresenta a primeira proposta de substitutivo, com profundas modificações no texto original iniciando, assim, a polêmica sobre a instituição do Sistema de Unidades de Conservação.
Suas considerações eram a respeito da instituição das unidades de conservação que tradicionalmente eram criadas de “cima para baixo”, alheias à dinâmica socioeconômica local e regional, excluindo a população local do debate, e tratavam também da incapacidade do Poder Público de atuar em relação a estas unidades. Para o deputado as UCs deveriam ser idealizadas pelos princípios da conservação da biodiversidade, do desenvolvimento e da
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Código Florestal, 1965 - O Poder Público criará: Parques Nacionais, Estaduais e Municipais e Reservas Biológicas, com a finalidade de resguardar atributos excepcionais da natureza, conciliando a proteção integral da flora, da fauna e das belezas naturais com a utilização para objetivos educacionais, recreativos e científicos, sendo proibido qualquer forma de exploração dos recursos naturais; Florestas Nacionais, Estaduais e Municipais, com fins econômicos, técnicos ou sociais, inclusive reservando áreas ainda não florestadas e destinadas a atingir
melhoria da qualidade de vida da população, associadas ao aumento dos benefícios às comunidades locais, como o ecoturismo e o uso sustentável de produtos florestais.
No final de 1994, o deputado Fabio Feldmann apresentou um substitutivo muito próximo da proposta do executivo. No ano seguinte Fernando Gabeira, pelo Partido Verde (PV), assumiu a relatoria do Projeto de Lei e novas mudanças foram propostas. Seu principal questionamento era sobre as comunidades tradicionais, argumentando que mais de 80% das unidades já criadas são habitadas por populações. Outro ponto abordado era a necessidade de se buscar novas e criativas formas de financiamento das unidades, especialmente com a participação do setor privado.
Dentre as alterações do substitutivo, o texto aprovado acabou por incorporar a definição de populações tradicionais, incluiu apenas a categoria da Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) e incorporou a Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN), sob protestos dos ambientalistas, que entendiam que as UCs deveriam ser apenas aquelas de domínio público. A proposição de Conselhos Consultivos para as aquelas de uso mais restritivo e a obrigação de realização de consulta pública antes da criação de uma UC também foram acrescidas.
O PL foi aprovado pelo Congresso no dia 21 de junho de 2000 e sancionado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso após um mês, como Lei Federal nº 9.985, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação.
A definição de unidade de conservação pela lei federal é
“espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção” (BRASIL, 2000).
Dentre os diversos objetivos da instituição de unidades de conservação, pode-se destacar: contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos; proteger espécies em extinção; promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais e das práticas de conservação da natureza; proteger paisagens naturais; proteger e recuperar os recursos hídricos; proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, dentre outros.
As unidades de conservação integrantes do SNUC dividem-se em dois grupos: Unidades de Conservação de Proteção Integral (UCPI), que permitem apenas o uso indireto de seus recursos naturais, e Unidades de Conservação de Uso Sustentável (UCUS), que buscam compatibilizar a conservação da natureza com uso sustentável de parcela de seus recursos naturais.
Estas áreas protegidas podem ter usos diferenciados, de acordo com sua categoria, sendo algumas de uso mais restrito, limitando-se a pesquisas científicas e educação ambiental e outras menos restritivas, que possibilitam o uso dos recursos naturais, desde que de forma sustentável.
Dentre as categorias instituídas pelo SNUC, estão no grupo das Unidades de Proteção Integral: Estações Ecológicas (EE), Reservas Biológicas (RB), Parques Nacionais (PN), Monumentos Naturais (MN) e Refúgios da Vida Silvestre (RVS). As unidades do grupo de Uso Sustentável são: Áreas de Proteção Ambiental (APA), Áreas de Relevante Interesse Ecológico (ARIE), Florestas Nacionais (FLONA), Reservas Extrativistas (RESEX), Reservas de Fauna (RF), Reservas de Desenvolvimento Sustentável (RDS), Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPN).
Grupo: Unidades de Conservação de Proteção Integral
Grupo: Unidades de Conservação de Uso Sustentável
Permite o uso indireto de seus recursos naturais, de modo que não envolva consumo, coleta, dano ou destruição do meio ambiente, como pesquisa, educação ambiental e, em alguns casos, visitação pública.
Permite a exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável.
Categorias: Estações Ecológicas, Reservas Biológicas, Parques Nacionais, Monumentos Naturais e Refúgios da Vida Silvestre.
Categorias: Áreas de Proteção Ambiental, Áreas de Relevante Interesse Ecológico, Florestas Nacionais, Reservas Extrativistas, Reservas de Fauna, Reservas de Desenvolvimento Sustentável, Reservas Particulares do Patrimônio Natural.
Quadro 4 – Grupos e categorias das unidades de conservação
A instituição do marco legal no Brasil com a criação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação permitiu avanços importantes nas políticas de conservação da biodiversidade, exercidas no âmbito nacional, estadual e municipal, principalmente com a definição de diretrizes para atuação do poder público, unificando entendimentos.
Entretanto, o sistema de categorias é complexo. As unidades de uso sustentável, como RDS e RESEX, são pouco implementadas por não serem mecanismos ainda confiáveis para as populações tradicionais e diversas ações ainda estão por ser realizadas. E após quase dez anos diversas dificuldades permanecem, não resolvendo um dos principais problemas existentes: as ocupações em áreas protegidas.
Apesar do veto à definição de populações tradicionais, o SNUC as reconhece, estabelecendo que deveria haver garantias da subsistência destas populações, determinando também que as populações tradicionais residentes em unidades de conservação, nas quais sua permanência não fosse permitida, deveriam ser indenizadas ou compensadas por suas benfeitorias e devidamente realocadas pelo Poder Público, de acordo com o que é definido no artigo 42 do SNUC (BRASIL, 2000).
Conforme abordado por Vianna (2008) para aquelas que permanecem na UC, fica a expectativa de “congelamento” de seu modo de vida, entendendo ser “harmônico” com a natureza, de baixo impacto ambiental.
No Brasil, as populações que hoje ocupam as áreas protegidas ou mesmo seu entorno: são pequenos sitiantes, índios, quilombolas, pescadores artesanais, caipiras, caiçaras, veranistas com segunda residência, comerciantes em geral, assalariados, extrativistas como os madeireiros, os palmiteiros e os seringueiros, pesquisadores, turistas, ou seja, ocupações com características bem diversas, que não merecem o mesmo tratamento (VIANNA, 2008).
Mas o que define quem são as populações tradicionais? O Decreto Federal nº 6.040/2007, que institui a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais, avançou ao definir o que são povos e comunidades tradicionais, mas não permitiu uma definição conclusiva:
“Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social,
religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição” (BRASIL, 2007).
Cabe destacar que se trata de tradição e não de antiguidade. E esta definição inclui não apenas povos indígenas e quilombolas, como também seringueiros, castanheiros, ribeirinhos, entre outros, mas o próprio decreto reconhece somente aqueles têm o direito territorial especial definido pela Constituição.
Verifica-se, por fim, que após décadas de debates, os objetivos das áreas naturais protegidas foram transformando-se e ampliando-se, acompanhando a evolução do conceito de conservação e do ideal ambientalista, superando a idealização da natureza como um objeto de contemplação e lazer, dando uma maior importância e valor à sobrevivência humana (VIANNA, 2008). Entretanto, ainda são necessários avanços para o manejo efetivo e a consolidação das áreas protegidas no país.