A legislação cearense sobre as PPPs teve como marco a edição da Lei Estadual nº 13.557/2004 que em 2009 foi revogada devido à superveniência da Lei Estadual nº 14.391/2009.
O texto legal primitivo apresentava algumas peculiaridades em relação à novel legislação, de forma que conceituava as PPPs, em seu Art. 6º, como:
ajustes firmados entre o Poder Público e Agentes do Setor Privado, mediante a celebração de contratos, na forma de qualquer uma das modalidades previstas na legislação em vigor, que estabeleçam vínculo jurídico para a execução pelo Agente do Setor Privado, no todo ou em parte, das atividades abaixo descriminadas, que serão remuneradas pelas utilidades e serviços que este disponibilizar, segundo a sua atuação, e por meio dos quais o Agente do Setor Privado assume o compromisso de colaborar com o Poder Público na condição de contratado encarregado de [...].
Verifica-se, portanto, que o conceito retromencionado não deixa claro quem será o responsável pelo pagamento do parceiro privado, se somente o Poder Público, os usuários do serviço, ou ambos.
Neste diapasão, o Art. 1º atribuía às PPPs cearenses o escopo de fomentar a atuação de agentes privados, como coadjuvantes na implementação das políticas públicas voltadas ao desenvolvimento do Estado do Ceará e ao bem-estar da coletividade, atuando os particulares parceiros na condição de contratados encarregados da execução de serviços públicos estaduais ou de atividades de interesse público.
Ademais, a forma contratual a ser firmada não era também definida, uma vez que o Art. 8º autorizava que o contrato de PPP poderia se revestir de qualquer uma das modalidades de contrato permitida pela legislação, podendo ser utilizadas conjunta ou isoladamente no mesmo projeto, devendo a celebração dos contratos ser precedida de licitação obrigatoriamente.
No que tange ao prazo, a legislação local anterior não estabelecia padrões mínimos, regulando tão somente que o prazo máximo do contrato de
concessão ficaria limitado a 35 (trinta e cinco) anos, sendo estabelecido de modo a possibilitar a amortização dos investimentos realizados pelo parceiro privado, podendo a remuneração deste ocorrer mediante as seguintes modalidades, utilizadas isolada ou cumulativamente, consoante dispõe o Art. 12:
Art. 12 [...]
a) tarifas cobradas dos usuários;
b) pagamento efetuado com recursos orçamentários; c) cessão de créditos não tributários;
d) transferência de bens móveis;
e) pagamento em títulos da dívida pública, emitidos com observância da legislação aplicável;
f) cessão de direitos relativos à exploração comercial de bens públicos, inclusive de natureza imaterial, tais como marcas, patentes, bancos de dados, métodos e técnicas de gerenciamento e gestão;
g) outras receitas alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados; e
h) outros meios permitidos em lei.
As penalidades previstas em face do inadimplemento de obrigação pecuniária pelo Poder Público foram outra previsão inserida na antiga lei de PPPs no Ceará e estavam dispostas de forma que o débito seria acrescido de multa de 2% (dois por cento) e juros segundo a taxa que estivesse em vigor para a mora do pagamento de impostos devidos à Fazenda Estadual e, no caso de atraso superior a 90 (noventa) dias, ao contratado seria conferida a faculdade de suspender os investimentos em curso, bem como as atividades ou a prestação dos serviços que não fossem essenciais, sem o prejuízo do direito à rescisão contratual.
Como forma de por em prática o princípio da publicidade administrativa, e, assim, formas de controle e transparência da atuação pública, a Lei Estadual nº 13.557/2004 impunha a submissão à consulta pública todos os projetos, contratos, aditamentos e prorrogações contratuais. Ademais, obrigatória era a submissão do projeto de PPP a uma audiência pública, com antecedência mínima de 30 (trinta) dias da publicação do edital da respectiva licitação, mediante a publicação de aviso na imprensa oficial, em jornais de grande circulação e por meio eletrônico, sendo fixado prazo para oferecimento de sugestões, cujo termo dar-se-ia pelo menos com 7 (sete) dias de antecedência da data prevista para a publicação do edital. E, por fim, ficava a Administração Pública Estadual, direta e indireta, obrigada a enviar à Assembleia Legislativa prestação de contas periódica e semestral de todos os recursos públicos aplicados nos projetos de Parcerias Público-Privadas, devendo a apresentação de contas ocorrer no final de cada período legislativo.
Durante todo o período de vigência do primeiro dispositivo legal sobre PPPs no Ceará, nenhum contrato de concessão de serviços públicos sob o regime de parceria público-privada foi celebrado pela Administração Pública local, de forma que, já sob a vigência da Lei Federal nº 11.079/04, o legislador regional revogou a Lei Estadual nº 13.557/2004 ao promulgar a Lei Estadual nº 14.391/2009.
O novo texto legal, muito embora tenha apresentado aspectos regulamentares mais precisos que a lei revogada, espelhou-se quase em sua totalidade na legislação federal sobre PPPs, regulamentando tão somente aspectos regionais acerca da matéria.
Para não afirmar que todo o corpo legal da Lei Federal das PPPs foi repetido na legislação local, ressalta-se o inciso VIII do Art. 4º desta lei que demonstrou a preocupação do legislador cearense com a questão ambiental ao ordenar que a contratação de PPPs deve ser orientada pela responsabilidade social e ambiental tanto na execução quanto na concepção dos contratos.
Aqui, as inovações não foram bruscas em relação à legislação anterior, de forma que algumas podem ser citadas como a inserção dos mecanismos privados de resolução de conflitos a exemplo da arbitragem que, segundo o Art. 11, II, deverá ser realizada na Capital do Estado do Ceará e em língua portuguesa para dirimir conflitos decorrentes ou relacionados ao contrato.
Quanto ao prazo, a novel lei dispôs que o prazo mínimo para a celebração de um contrato de PPP será de 5 (cinco) anos e o seu valor mínimo será de R$ 20.000.000, 00 (vinte milhões de reais).
Ao repetir o comando legal federal, o Art. 2º e os parágrafos 1º e 2º da Lei Estadual das PPPs cambiou a conceituação antiga sobre PPPs ao passo que definiu as duas modalidades em que pode ser celebrado o contrato, qual seja a modalidade de concessão administrativa, modalidade na qual a Administração Pública é a usuária direta ou indireta do contrato de prestação de serviços de forma que a remuneração é paga integralmente por ela, e a modalidade patrocinada, na qual há a prestação de um serviço público que será remunerado pelos usuários, acrescida tal remuneração de contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
Destaque-se que a ampla liberdade anterior para a formulação dos contratos ficou limitada com a publicação da nova legislação local sobre PPPs, pois o Art. 5º deste diploma passou a estabelecer que as cláusulas dos contratos a serem
firmados deverão obedecer ao que dispõe o Art. 23 da Lei Federal nº 8.987/1995. Desta forma, os contratos serão contratos de adesão no qual todas as cláusulas do contrato estarão previamente dispostas pela Administração, não cabendo qualquer juízo de valor do parceiro privado sobre os termos ali dispostos.
A especificidade da lei de PPPs cearense em relação à lei federal encontra-se na criação do Conselho Gestor de Parcerias Público-Privadas – CGPPP, que, segundo o Art. 14 da Lei Estadual nº 14.391/2009 detém as seguintes competências:
Art. 14 [...]
I - aprovar a execução de projetos no regime de Parcerias Público-Privadas; II - disciplinar os procedimentos para celebração desses contratos;
III - autorizar a abertura de licitação e aprovar o seu edital;
IV - opinar sobre alteração, revisão, rescisão, prorrogação, aditamento ou renovação de Contratos de Parcerias Público-Privadas;
V - apreciar os relatórios de execução dos contratos;
VI - deliberar sobre casos omissos, controvérsias e conflitos de competência.
Segundo o Art. 1º do Decreto nº 29.801/2009, alterado pelo Decreto nº 30.366/2010, o CGPPP é composto pelo Secretário de Estado do Planejamento e Gestão, sendo, ademais, o seu coordenador, pelo Secretário de Estado da Fazenda, pelo Secretário de Estado da Casa Civil, pelo Procurador-Geral do Estado e pelo Secretário de Estado da Infraestrutura. Ademais, o Art. 2º do Decreto nº 29.801/2009 atribui as seguintes competências ao CGPPP:
Art. 2º [...]
I – analisar os projetos, estudos, levantamentos ou investigações elaborados por pessoas físicas ou jurídicas não pertencentes à Administração Pública direta ou indireta, que possam ser eventualmente utilizados em licitação de parceria público-privada, com o intuito de permitir o ressarcimento previsto no Art. 21 da Lei Federal nº 8.987, de 1995;
II – definir os critérios para subsidiar a análise sobre a conveniência e oportunidade de contratação sob esse regime;
III – disciplinar procedimentos para celebração dos contratos de parceria público-privada;
IV – estabelecer os procedimentos e requisitos dos projetos de parcerias público-privadas e dos respectivos editais de licitação, submetidos à sua análise pelos Secretários de Estado;
V – estabelecer modelos de editais de licitação e de contratos de parceria público-privada, bem como os requisitos técnicos mínimos para sua aprovação;
VI – analisar a conveniência da abertura do procedimento licitatório e aprovar os instrumentos convocatórios e de contratação e suas alterações; VII – estabelecer os procedimentos básicos para o acompanhamento e a avaliação periódicos dos contratos de parceria público-privada;
VIII – apreciar e aprovar os relatórios semestrais de execução de contratos de parcerias público-privada, enviados pelas Secretarias de Estado contratantes;
IX – deliberar sobre casos omissos, controvérsias e conflitos de competência;
X - elaborar seu regimento interno;
XI – expedir resoluções necessárias ao exercício de sua competência.
6.2 Análise da PPP contratada para a reforma e adequação do Estádio