Dybdelæring

A progressiva racionalização administrativa que acompanhou a formação dos Estados nacionais modernos causou o desenvolvimento da execução orçamentária e da administração financeira e patrimonial do Estado por técnicas contabilísticas e jurídicas. Em consequência, os parlamentos, enfronhados em questões políticas, não dispunham de conhecimentos técnicos e imparcialidade hábeis a credenciá-lo ao adequado exame e controle da crescente e complexa atividade financeira do Estado moderno146.

A necessidade do Poder Legislativo preservar o controle da atividade financeira como forma de limitação do poder do Estado e de verificar se a execução orçamentária respeitou sua vontade (COSTA, 2012, p. 219) levou à criação de órgãos de controle independentes e especializados em realizar esta tarefa.

Pode-se dizer que na era do constitucionalismo moderno, todos os Estados democráticos criaram instituições de controle independentes e externas aos órgãos fiscalizados, com o objetivo principal de tecnicamente auxiliar o Poder Legislativo no controle político da atividade financeira do Estado147_{. As soluções}

encontradas para o controle externo da atividade financeira dos Estados

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Pedro Barretto discorre sobre a necessidade historicamente vislumbrada de criar mecanismos especializados de controle das finanças públicas. Em suas palavras, extrai-se: ”Se é certo que os parlamentos dos países, desde o tempo da Magna

Charta Libertatum imposta pelos barões do reino a João Sem Terra, rei da Inglaterra, Senhor da Irlanda, Duque da Normandia

e da Aquitânia e Conde de Anjou, começaram a se preocupar com medidas autorizativas para que os governantes pudessem cobrar impostos destinados ao custeio dos gastos públicos, o controle destas despesas, que no início era feito pelos próprios parlamentares, pouco a pouco começou a requerer maior especialização”. (BARRETO, Pedro Humberto Teixeira. O sistema

Tribunais de Contas e Instituições equivalentes: um estudo comparativo entre o modelo brasileiro e o da União Europeia. Rio

de Janeiro: Renovar, 2004, p. 02)

147 _{Sobre a necessidade dos Parlamentos serem auxiliados pelos Tribunais de Contas, aduz Frederico Pardini: “[...]era intuitivo}

que a natureza da própria composição representativa popular do Parlamento tornava-o politicamente comprometido e tecnicamente despreparado para a execução direta das atividades fiscalizadoras e controladoras que lhe eram outorgadas. As soluções encontradas convergiram, preponderantemente, para a criação de órgãos especiais (como os Tribunais de Contas) que executem as atividades fiscalizadoras e controladoras, formalmente em nome ou em benefício do Parlamento, mas com absoluta autonomia administrativa e funcional. [...] A impossibilidade do Legislativo intervir diretamente nas atividades administrativas determinou o aparecimento de outras formas de controle financeiro que não o parlamentar. Pode-se, num esforço de indução, dizer que todos os outros processos, sejam quais forem, representam formas subsidiárias do controle do Parlamento, a quem compete originariamente a função eminentemente política de saber do destino dado pela Administração

aos tributos arrecadados por autorização sua e a serem empregados em despesas fixadas também no orçamento (PARDINI, Frederico.Tribunal de Contas da União: órgão de destaque constitucional, 1997. 279f Tese (Doutorado em Direito Público). Faculdade de Direito, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 1997, p. 52-53).

constitucionais modernos convergiram na criação de Tribunais de Contas (órgãos colegiados) e controladorias gerais (órgãos unipessoais).

De acordo com Pedro Barretto (2003, p. 261), as instituições superiores de controle em todo o mundo se dividem em dois grandes grupos. Órgãos colegiados, inspirados no modelo francês, denominados Tribunais de Contas (Court

of Acconts); e órgãos singulares, adotados em países anglófonos, que constituem as

Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais (General Audit ou General Comptroller), também denominadas Escritórios do Auditor Geral ou Escritórios do Controlador Geral (General Audit Office ou General Comptroler Office).

O auxílio prestado pelos órgãos técnicos de controle externo (Tribunais de Contas e controladorias gerais) foi concebido com a finalidade de munir o Poder Legislativo de informações técnicas que lhe empreste maior capacidade de realizar com mais ciência e segurança o controle político que recai sobre a complexa gestão dos recursos públicos. Os órgãos controlados demonstram a legalidade dos atos, a finalidade pública alcançada e a fidelidade às diretrizes orçamentárias fixadas em lei mediante prestação de informações técnicas, escrituradas e consolidadas em balanços contábeis148_{. Daí a indispensabilidade do órgão tomador de contas}

(Legislativo) ser auxiliado por órgão técnico independente, capaz de lhe apresentar parecer especializado sobre a verdade na situação das finanças públicas, para capacitá-lo a avaliar politicamente o desempenho da ação administrativa do Governo.

Como se vê, a importância dos Tribunais de Contas sempre esteve associada a sua decisiva contribuição para viabilizar o cumprimento do democrático e republicano dever de prestar contas por quem administra recursos públicos, por meio de demonstração técnica da verdade da situação das finanças públicas149.

148_{A importância da relação entre controle externo financeiro e controle político é bem assentada pelo lusitano Paulo Jorge}

Nogueira da Costa, ao assentar: “Atualmente, os Parlamentos, para exercerem de forma eficaz e eficiente a sua atividade de controlo político, necessitam do apoio técnico e especializado das ISC [instituições superiores de controle]. Só desta forma eles podem compensar a desvantagem que possuem relativamente aos executivos em matéria de informação, de meios técnicos e de grau de especialização do seu pessoal, que são uma decorrência da complexidade técnica que caracteriza hoje a gestão pública”. (COSTA, 2012, p. 221).

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O Professor Canotilho faz conexão entre o controle e a noção de democracia. Diz o emérito constitucionalista que “o controle financeiro não transporta apenas materialmente a ideia de direito. Ele é também uma dimensão constitutiva da democracia. Numa democracia parlamentar, o órgão representativo continua a desempenhar a função incontornável de primeiro controlador financeiro do Estado. A competência reclamada por uma separação e interdependência de poderes funcionalmente adequada reclama também adequação e capacidade para assegurar justeza nas decisões. Desde cedo se descobriu, porém, que, no âmbito do controle financeiro, era necessário criar um órgão de fiscalização externo ao parlamento dotado de uma estrutura orgânica funcionalmente ajustada que exercesse as funções de fiscalização – correção formal, rigor contabilístico, completude das contas – e sem prejudicar a competência constitucionalmente atribuída ao órgão representativo

Se num primeiro momento, os Tribunais de Contas concorriam para a prestação de contas mediante auxílio técnico ao Poder Legislativo, para que este efetuasse o julgamento político das contas do Executivo embasado em informações sólidas, essa função consultiva, conquanto ainda necessária, deve ser revisitada.

O auxílio técnico persiste, mas deve ser aplicado em conformidade com os novos objetivos que pautam a ação do Estado pós-liberal, de acentuado cunho social e democrático. Diante de um Estado com índole intervencionista e que se legitima pelo êxito de seu desempenho na promoção de direitos sociais e pela participação da sociedade na produção do direito que regula seus interesses, o controle também deve se reorientar. Sem abandonar sua sempre necessária missão garantística, de limitação do poder, deve o controle também focar o exame da eficiência do Estado. É necessário verificar se houve o alcance dos resultados programados e se os resultados obtidos atenderam às expectativas sociais, com a promoção satisfatória de direitos fundamentais.

12.4.2 A necessidade de aprimoramento do controle frente à expansão da